征地制度论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇征地制度论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

【关键词】农村土地；土地征收；补偿；对策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 农村土地征收的立法现状

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征收集体土地的所依据的法律法规目前，是在国家根本大法《宪法》的指导下，以《中华人民共和国土地管理法》等为主，同时根据各省、市级人民政府制定的一些法律规章、地方法规。

2. 农村土地征收存在的问题

2.1公共利益界定不清，土地征收滥用严重。

我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而何为公共利益？我国相关法律并没有作出规定，这无疑扩大了政府的自由裁量权，易造成滥用土地征收权力的现象。

2.2补偿收益主体不明确，补偿分配不合理。

首先，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，同样“集体”的具体内容也没有明确规定，这就导致了农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”，进而导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。[1]；其次，农村集体经济组织成员资格认定的标准不统一，补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效监督管理。

我国土地征收程序主要包括征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及办理征地补偿登记等，但从实际操作上看仍存在诸多不足：

（1）征收补偿程序可操作性不强，关于土地征收程序的一些重要事项上规定的模糊不清。例如《土地管理法实施条例》第 25条规定：“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付”，但在实践中，并未参考这一期限，大都滞后发放。

（2）补偿纠纷发生后，缺失救济程序。对于补偿决定，《土地管理法实施条例》中规定由政府行使裁决权，缺乏应有的中立性。

（3）农村土地征收补偿标准偏低，失地农民社会保障堪忧。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。[3]现有的征地a偿标准在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，没有包含未来社会保障价值。

（4）据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。[4]

（5）补偿方式简单趋同，缺乏长效性。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，没有明确规定，造成以下问题：各征收补偿单位在实践中基本上都是以现金补偿为唯一方式，未考虑到被征地人的长远利益。一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。

3. 对我国农村土地征收过程中出现问题的对策

笔者认为，解决上述问题，可以从以下几个方面入手：

3.1界定“公共利益”的范围。

笔者认为，应当通过概括的基础上加以列举的方式明确“公共利益”的范围。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” [5]

3.2严格土地征收程序与监管。

（1）建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序。以法律形式大致明确其内涵和外延。

（2）提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和征地公告。公告内容应包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。

（3）引进司法救济程序。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。[6]

3.3提高补偿标准。

就补偿标准而言，应充分考虑被征地农民的基本生活要求确保其原有生活水平不降低。

（1）提高补偿标准最根本的是需要建立市场化的土地评估制度，制订区片综合地，考虑地类、产值、地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等市场因素合理确定土地价格。

（2）创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。[7]

3.4S富土地征收补偿方式。

丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：

（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。

（2）农业安置。划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式。

（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。

（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会。

4. 结语

土地征收事关失地农民之生存，事关社会之稳定。在不断推进城市化、加速推进和谐社会的进程中，我们必须从根本上保障农民权益，结合本国国情，结合各地实际情况，通过完善法律法规、政策调整，弥补和改进当前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建具有中国特色的土地征收补偿制度。

参考文献

[1]农村土地征收问题研究 [期刊论文]《建筑工程技术与设计》，2015年 张雅娜.

[2]农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制 [期刊论文]《法制与社会》，2015年 黄洪强 等.

[3]农村集体土地征收补偿问题、原因及对策 [期刊论文]《武汉商业服务学院学报》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地补偿的制度诱因 [期刊论文]《改革与战略》，2009年 左静.

[5]《中国物权法草案建议稿》梁慧星 社会科学文献出版社2000-03.

[6]科学发展观视域下的农村土地征收补偿制度思考 [期刊论文]《湖南科技大学学报（社会科学版）》，2011年 吴传毅.

篇(2)

论文摘要：随着我国城市化进程的日益推进，农地非农化的速度达到了前所未有的程度。强制性的政府征地行为，有效保障了城市建设的土地供给，但同时也严重侵害了被征地农民的权益。从当前被征地农民社会养老保障制度困境以及养老保障制度中政府职责的一般规律出发，对被征地农民的养老保障制度建设中的政府职责进行了界定。

1、政府行为失范是导致被征地农民养老保障权益受损的重要原因

自改革开放以来，尤其是进人上世纪90年代后，我国的城市化水平日新月异。随城市化进程的加快速，导致土地非农化、农民失地的的问题日益严重。农民失去了土地，“农民”身份不复存在，其低廉的生活和生存保障也随之失去，虽然农民在“转非”之初，有一定数额的安置补助费，但那往往是杯水车薪，这就使得大量的被征地农民长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的边缘境地，因征地引发的社会矛盾不断加剧，甚至危及社会稳定。导致被征地农民权益受损的原因很多，其中政府在解决被征地农民问题中的某种程度的不作为是主要原因之一。

其一，错误的政绩观导向。长期以来，“发展是硬道理”被片面地理解为“GDP增长是硬道理”。畸形的发展观必然导致错误的政绩观。各级政府官员的考核、升迁、奖惩无不与GDP增长、城镇扩建“美容”、道桥修建、招商引资等量化指标密切挂钩。土地是政府掌握的最大财产之一，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化。为此，不少地方政府及其官员为了追求政绩、扩充财政，盲目审批、出让国有土地，从事低征高售等投机活动，甚至认为“经营城市就是搞房地产，城市竞争就是地价竞争”。激烈的地价竞争，使得投资环境较好的经济发达地区，也竞相压低地价，降低门坎，以增加吸引投资的“亮点”。根据国土资源部的统计，20世纪90年代以来，地方政府土地出让金年平均收人在500亿元以上，县、区土地出让金收人已占到其财政收人的1/3以上，有的高达60%。

其二，政府角色错位。我国政府在征地过程中具有行政和市场双重主体资格:当政府作为市场主体时，政府就是经营者，负责土地供给，牟取土地经济利益;当政府作为行政主体时，政府又成为社会管理者，它一方面负责供给经济社会发展的宏观调控政策，另一方面又对自身的征地行为进行监督，成为征地过程中的监督者。政府的这种双重角色正是造成征地过程中频频出现的诸如以地生财、权利寻租等行为失范的深层次原因。在土地交易中，地方政府对依法行政、规范市场秩序、优化市场环境的“服务员”角色漠然视之，却热衷于成为农民与用地单位之间利益博弈的“裁判员”和“运动员”。这样的博弈结果绝无公平、公正而言。在北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题的调研中发现，基本所有乡镇政府都参与了和用地单位的征占地谈判，一些乡镇甚至明文规定乡镇政府应收取的土地流转收益比例。

2、政府在被征地农民养老保障问题上应积极作为

征地是政府行为，养老也是政府行为，政府要进一步树立“以人为本”的执政思路，落实科学发展观，统筹城市化发展与解决被征地农民问题，构建被征地农民养老保障体系，积极肩负起制定被征地农民养老保险政策，加大财政投人，确保所需资金及时筹集到位，并通过有效运作实现基金保值增值，切实解决被征地农民的后顾之忧。

2.1城市化必须坚持以人为本的宗旨，充分体现被征地农民的利益和意志

建国初期，国家通过工农产品价格“剪刀差”，让广大农村、农民付出了沉重代价。在当前城乡差距加大的社会背景下若继续采取“农业为工业积累”的征地思维是不可取的。这种观念不改，农民永远不能享受“国民待遇”，城市化和现代化也不可能顺利实现。强调以人为本，就是强调城市化以保障和维护被征地农民等经济主体的利益为宗旨，不应以牺牲他们的利益为代价。为此，各级政府部门应切实确立“以民为本，不与民争利”的指导思想，把政府职能的重点从城市建设、盲目扩张、招商引资转移到社会保障、就业和教育等服务上来，其中关键是加速土地要素市场改革将土地控制和管理的权力从政府手中还给市场和社会。“政府永远只是一个服务问题，而不是权力问题。”此外，要进一步完善党政干部政绩考核机制，把对被征地农民的补偿安置状况作为一项考核内容和指标，切实改变一些地方存在的一味追求政绩、损害农民利益、粗放用地的现象。 转贴于

2.2合理设计被征地农民养老保险制度

社会养老保障体系的构建是一个复杂的问题，它涉及到现阶段我国的社会、经济、政治、文化条件以及现有和可能达到的综合国力水平。所以，为被征地农民设计社会养老保障制度这一复杂的问题只有政府部门才可能解决，各级政府必须要承担养老保险政策制定的责任，具体包括制度模式选择、统筹资金的来源、养老基金的保值增值、运营和监管等问题。鉴于我国各个地区发展很不平衡，被征地农民养老保障水平无法在全国范围内完全统一。各地政府可以根据当地经济发展水平进行调整，使得本制度既能解决被征地农民的养老问题，又保持了当地的竞争力。

2.3在资金筹集和保值增值上发挥应有的作用

在土地收益分配的实际操作过程中，政府获得了土地收益的大部分，在这种利益分配格局之下，政府有必要，也必须为被征地农民的养老保障提供资金。同时这也有利于吸引那些不愿意为养老存钱的被征地农民积极参加这个养老计划，从而减少制度推行的成本。在基金人不敷出时，政府应充当“最后出台”角色，即当养老保障基金收人不抵支时，由财政给予补贴。

各国实践证明，依靠发达的金融市场进行养老金的高效管理和多元化投资，是养老基金保值增值的重要途径。但当前我国的金融市场发育还很不完善，无论是市场主体结构还是经验、技术等方面，都难以满足养老金进人市场后所产生的需求。为此，政府必须大力采取有效措施，加快我国商业银行的改制进程，培养大量的合格金融中介机构，完善金融市场主体结构，同时积极推进资本市场建设。此外，作为政府还必须制定完善基金监管的系列制度，形成养老基金监管的合理模式，确保养老基金的安全运行。

2.4加快制定相关法律法规，确保被征地农民养老保障制度的有序推进

被征地农民养老保障制度的运行需要国家在法律上加以确认，并得到法律的保护，才能保证被征地农民的权益不会受到侵犯。现阶段为弥补这方面的法律空白，国家有关部门应当加快发展被征地农民养老保障立法。主要内容应包括以下几点:一是规定被征地农民养老保障的适用范围，同时对受益人的资格和条件、发放标准和补偿办法做出明确的规定。二是规定养老保障缴费义务人和国家的财政责任。三是规定养老保障的服务机构、管理机构和监督体制。四是明确规定被征地农民养老保障实施过程中出现的违法行为的种类以及应负担的法律责任等等。以法律为依据，严格规范被征地农民养老保障制度的建立、运行和管理，只有这样，被征地农民的养老保障工作才能公平、高效、健康地发展。

篇(3)

【论文摘要】随着经济的高速发展和城市化进程的不断推进，农村集体土地被大量征用，失地农民的补偿问题越来越得到政府和广大学者的关注。笔者根据对浙江省部分县市地的调查走访时所得数据，分析了农民对征地制度的认知和对征地补偿的满意程度，探讨了土地征用及其政策对被征地农民生活的影响，同时对提高农民认知度和补偿制度的改革等方面提出了相应的对策和建议。

一、 引言

近年来，中国经济持续高速发展，城市化进程稳步推进，城市地域范围显著扩大，农村地域范围也相对缩小，农村集体土地被大量征用。按照世界实际情况计算，中国城市化水平每提高1%就需占用耕地约12.7万公顷[1]，每征用0.067公顷（1亩）耕地，就会产生1.5个失地农民[2]。因此在中国城市化水平不断提高的过程中，必然产生大量失业农民。据学者推算，截至2007年底，中国的失地农民总数已达到8000万[3]，其中浙江失地农民超过200万。而到2020年，我国城市化水平将达到或超过50%，也就是说未来十几年时间里，将有2亿农民转变身份[4]。这就意味着将有大量农民失去长期以来赖以生计的生产资料并走向一个全新而陌生的环境。解决农民今后的生存和发展问题将成为矛盾的焦点[5]，其结果也必然关系到社会的安定，因此不少学者和政策研究者都对征地制度和征地补偿方案进行了大量研究和讨论，然而不少成果忽视了广大农民对征地制度本身的了解以及他们对征地补偿的满意程度。但事实上农民对征地制度的认知与其对征地补偿的满意程度往往决定了他们对征地的态度，是衡量征地制度及补偿制度合理性的重要依据。鉴于此，笔者希望通过对失地农户的问卷调查和面对面的交流，了解农民对征地制度认知水平以及对征地补偿的满意程度，从而为政策的制定和完善提供借鉴。

二、 调查方案设计

笔者在2008年7月至11月，和来自土地资源管理、社会保障等不同专业的研究生、本科生一同进行了专题调查。问卷调查涉及浙江省的萧山、温州、宁波、义务、金华、丽水等县、市、区，同时我们还零星走访了浙江部分县、市的一些村庄和农户。抽取的农户调查样本覆盖不同性别、不同年龄、不同受教育水平的失地（或即将失地）农民，符合随机抽样要求。本次调查共发放农户调查问卷300份，回收问卷258份，有效问卷239份，其中涉及已征地174份，即将征地65份。

调查问卷包括三部分内容：第一部分是农民个人和家庭基本信息，包括农民个人信息、2007年个人及家庭纯收入、家庭月消费水平等；第二部分是农民对征地制度的认知，包括对征地相关法规、补偿制度的了解及对征地的意愿等；第三部分是农民对征地所获补偿的满意程度，包括获得的补偿、征地前后生活状况等内容。

三、 被调查农民基本情况

从年龄分布区间来看，被调查农民分布在各个不同的年龄阶段，且每个阶段都具有一定比例。从受教育水平来看，调查农户的文化程度普遍不到，大部分处于小学或初中水平，本科或大专水平只占到总人数的2.51%。

农户2007年家庭总收入水平分布较为广泛，整体处于较低水平。其中，家庭总收入在2-3万元范围内的较为集中，占到35.56%，而家庭总收入在1万元以下的农户所占的比重达到20.50%，数据显示低收入农户仍然较多。

表3-1

被调查农民2007年家庭总收入水平分布

单位%

收入结构发生巨大变化。调查显示，务农不再是大部分农民主要的收入来源，单位工资成为收入来源的主要渠道，个人经营在农民收入中所在的比重也越来越大。

表3-2

被调查农民主要收入来源

单位%

注：主要收入来源是指占家庭总收入50%以上的收入来源。

家庭月消费水平较低。50%以上的农民家庭月平均消费水平在2000元以下，大部分在1000-2000元之间，只有极少数在3000元以上。

表3-3

被调查农民家庭月平均消费水平

单位%

从调查结果可以看出，尽管农民收入来源的主要渠道已经发生了深刻变化，但大部分农户家庭收入低、消费水平不高的现实没有改变，农民整体受教育程度低下，文化水平不高的面貌没有得到根本改观。

四、 农民对征地制度的认知

笔者将农民对征地相关法规和补偿制度的了解的调查数据以1-4编号，对数据进行统计分析后得到表4-1的结果。

表4-1

农民对征地制度的认知分析

注：数据处理方法：1代表不了解，2代表不清楚，3代表知道一些，4代表非常清楚

从表4-1可以看出，农民对征地相关法规以及补偿制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是说大部分人并不了解，只有极少数人清楚地知道，这一比例与本科或大专学历水平所占比例基本符合，这也进一步说明农民对征地制度认知的总体水平不高，且与学历的高低具有显著相关性。

为了便于进行统计分析，笔者将农民的征地意愿进行了相似的数据处理，统计得出农民对征地的平均意愿为2.69，标准差为1.165，处于不太愿意和无所谓之间。而从表4-2可以看出，征地意愿表现为愿意（包括比较愿意和很愿意）的农民只占到被调查总人数的30.96%，也就是说大部分农民不愿意土地被征用或处于迷茫状态。

表4-2

农民征地的意愿

单位%

注：数据处理方法：1-5分别表示很不愿意、比较愿意、无所谓、不太愿意、很不愿意

笔者认为调查反映的这一现象与农民受教育程度以及他们对于征地和补偿制度的认知能力有关，同时也和现实的补偿标准以及他们对于补偿标准的满意程度密切相关（笔者将在“农民对现有征地补偿的满意程度”中具体分析）。

为了更好地了解农民的心理，问卷还就他们愿意被征地与不愿意被征地的原因进行了调查。大部分愿意被征地的农民认为征地之后生活能有所改善（比例达到50.21%），一部分因为户口可以农转非，还有部分认为补偿还比较高；对于不愿意被征地的农民，大部分由于补偿太低、就业困难或者生活失去保障，还有一部分出于长期以来与土地相依为命的心理，不愿意离开土地。

五、 农民对现有征地补偿的满意程度

调查涉及已征地农民174人，即将征地农民65人。在已征地农民中有超过65.51%的农民所得到的经济补偿低于3万，5万以上的比例只有17.82%。数据显示，大部分农民在失去赖以生存的生产资料后获得的直接经济补偿十分有限。

表5-1

失地农民获得的直接经济补偿

除了直接经济补偿这个指标，问卷还对失地农民获得的其他形式补偿的情况进行了调查。调查显示有47.70%的失地农民办理了保险，大部分农民获得了其他形式的补偿，但遗憾的是还是有近三分之一的失地农民除获得直接经济补偿外没有获得其他任何形式的补偿，他们不得不为维持生计而面对陌生的环境，这也势必会使他们在一定时期和一定程度上感到焦躁、不安。

表5-2

失地农民获得除直接经济补偿以外的其他形式的补偿

单位%

尽管失地农民获得了直接经济补偿，大部分同时获得了其他形式的补偿，但为了更好地了解失地农民对于补偿标准的满意度。问卷还对失地农民征地以后的生活状况和他们对于获得的补偿的满意程度进行了调查。

表5-3

失地农民征地以后生活状况及对补偿标准的满意程度

注：第一组数据处理方法：1-明显好转 2-稍有好转3-和以前差不多 4-有所下降 5-严重困难

第二组数据处理方法：1-很愿意 2-比较愿意 3-无所谓 4-不太愿意 5-很不愿意

对生活状况和满意程度的评价由低到高分为5个等级，分别以1-5编号。调查数据直观显示大部分农民认为生活没有改善，进一步分析显示生活状况平均水平为3.19，也印证了初步判断。虽然此项调查数据表明农民的生活水平没有明显变化，但补偿满意度调查显示农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，大部分认为补偿太低，不够合理。

六、 对调查结果的再思考

调查表明大部分农民对征地制度不了解，这在一定程度上影响了他们对征地的态度，而这样的现实又和他们受教育水平较低的现实密切相关。因此笔者认为应着力做好相关制度和法规的宣传工作，尤其是应采用农民能普遍接受的方式，让农民有渠道了解和自己切身利益密切相关的方针政策，提高公众的参与度；同时要及时了解农民的诉求和想法，做好反馈工作，行之有效地提供必要的帮助和服务。

调查还显示，尽管大部分农民在征地以后生活水平没有显著改变，但依然表示对“征用土地以不低于原生活标准作为安置补偿的适度原则”难以接受，希望能提高补偿标准，按市场价值进行补偿。笔者认为，一方面农民失去了自己依赖的土地，放弃了自己熟悉的生产方式，对未来生活的担忧促使他们希望以较高水平的补偿换得精神上的慰藉；另一方面，对土地增值的普遍预期和无法参与土地增值分配的现实，加剧了理想与现实的反差，也增加他们的不满情绪。

为此，笔者认为政府征用农民土地，应改变只按农业用途给予补偿的做法，尝试让开发商与农民直接接触、进行面对面的讨价还价。改变单纯的经济补偿模式，从多方面考虑予以补偿，如可以为失地农民提供就业指导，安排适应性就业岗位，完善基本医疗保障等保障制度；同时，政府应致力于促进补偿费的合理分配，乡镇政府违法参与分配行为应杜绝，村集体与失地农民分配比例混乱等应有效控制。此外还要加强对失地农民的文化知识和综合技能，帮助和引导失地农民尽快适应城市生活，实现从农民向市民的角色转变。

参考文献

[1]劳动部弄好民工和被征地农民保障综合调研组.被征地农民社会保障综合调研报告[M].北京：劳动保障和社会保障部农村社会保险司编印资料，2006.

[2]沈关宝等.解读“失业农民问题”——国内外失地农民问题研究综述[J].江西社会科学，2008.

[3]王道勇.增加失地农民财产性收入的策略分析[J].改革纵横，2008.

篇(4)

论文摘要:本文认为在制度适应的视角下，由于征地补偿制度，现行的户籍制度以及土地产权制度的问题，导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难，因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度，确保失地农民养老保障利益不被侵害。

一、城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中，需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生，而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看，土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计，1999年到2004年初，共有失地农民59万人。其中，完全失地的农民24.78万人，人均耕地 0.3亩以下的农民34.23万人，占全市农民总数10%左右，约占全国失地农民总数1/ 70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上，由于其文化素质和专业技能低下等因素，他们很难进入城市化的生活，成为三无的困难户。在“退路”上，由于土地被征用，农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年，可持续的养老保障缺失。据2007年统计，在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险不到30%，而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照，2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带，使失地农民大量转化为城市贫民，严重影响社会稳定。

二、城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿，既没体现土地潜在收益，又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能，更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差，与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法，中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人，郊县为2-4万元/人，中心城区劳动力可得1.8万元，18岁以下。.6万元，女50岁，男60岁以上为1.6万元，补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算，只能维持7-8年，而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等，2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例，集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中，为寻租提供了有利载体，易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示，改革开放以来，政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%，农村集体25%-30%，而农民只占5%-10%，从绝对量来看，农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正，2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则，造成各地对征地安置补偿费分配混乱，这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能，这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看，城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助，以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村，社会保障却存在整体性的制度缺失，社会保障项目残缺不全。以养老保障为例，目前并未完全普及开展，并且保障的内容上还存在很大的差距《孙文基，2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地，他们失去土地却未能完全转变成为城市居民，得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外，城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民，养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，农民拥有使用权，这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永信，2004 )。尽管农民是乡村地权的实际主人，但却不是法理意义上的所有者，因此在实际征地过程中往往处于失语阶层，属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留，更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外，农民不拥有土地所有权，就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定，农村土地依法占有变为国有后，政府成为土地所有权主体，从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此，法律对农村土地所有权的规定，使农民失去了对土地补偿费的索取权，更失去了对土地出让金的索取权，不能享受土地增值收益.导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才，2007)。

三、城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制，提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的，但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据，就不能体现土地价值的差异，应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准，提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度，完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市，因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度，取消城乡差异，建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种，以失地农民自愿为前提，将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理，专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友，2004)。

(三)明确农民土地财产权，保护农民各种权益

根据我国产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”。所以，应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度，切实保障农民土地财产合法权益。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权，分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时，应以平等的姿态与农民对等洽谈，不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地“强制性”行为，而应充分尊重农民的土地产权，实现农民集体土地的产权价值，确保被征地农民的利益(陈彬文，2009)。

篇(5)

    论文摘要:“新农保”之所以“新”是缘于其确立了“个人缴费、集体补助和地方财政补贴”三方分担保险费的筹资机制。农保资金作为农村养老保险制度的“命脉”，制约着该制度的全面覆盖和高效开展。因此，拓展筹资渠道、增强筹资能力是现阶段“新农保”关注的重点。在金寨县城市化进程的背景下，以农保资金筹集为出发点，将征地补偿费部分转入农保基金将是一条新型有效地融资渠道，同时也是对“新农保”基金筹集机制的一项创新研究。

    建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，同时对促进农村地区消费，拉动内需也具有重要意义。相比较而言，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保具有个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的鲜明特点。它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。

一、新型农村养老保险开展现状

    (一)积极筹备试点推广工作

    金寨县自2003年起便开始筹划县城新区建设工程，至今累计完成了20多项市政工程建设。近三年来，县城新区累计征地2 590亩，先后出让经营性用地284亩，获收益3 365万元。大规模的城区建设，征用了大量农田和山地，导致了失地农民不断增加。就在探索建立失地农民安置保障的长效机制和途径的同时，国务院开展了“新农保”的试点工作，金寨县也被划人了试点县的行列，为确保惠农政策尽快落到实处，真正实现农村老年居民“老有所养”，促进社会和谐。金寨县积极筹划安排推进“新农保”的试点推广工作。“新农保”是惠及全县农村群众的“惠民工程”，是解决农民群众最关心、最直接、最现实的养老保险问题的重要举措。当务之急则是结合当前城市化、老龄化现状研究讨论具体融资方案，以确保“新农保”制度顺利推行。

    (二)开拓多元化的投融资渠道

    新农保制度建设的速度和保障水平取决于社会保障资金的筹集渠道与方式。金寨县“新农保”基金主要来源于政府和农民两个方面。为了实现新型农保制度的跨越式发展，县社保局正在通过理论、政策和制度的创新，积极探索建立多元化的筹资机制。比如，将政府和农民潜在的社会保障资源激活为现实的社会保障资源，以形成稳定的政策和资金保障。

    农保基金作为退休农民的“保命钱”，应通过管理程序的科学设置，防止保险基金的流失，确保基金的保值增值。而实现农保基金的保值增值正是农村社会养老保险可持续发展的关键所在。金寨县新型农保基金的投资运营的范围目前仅限于银行存款、买卖国债。随着全国社保基金的投资范围从最初只限于国内银行存款、股票、国债等几个品种，到开始实业投资和股权投资，金寨县社保局也正致力于开拓多元化的农保基金融资渠道。

二、征地补偿融入基金筹集机制

    (一)创新机制的提出

    1.土地补偿发放随意性较大。按照金寨县现行发放办法，是由村委会召开村民大会，讨论通过分配方案，最终按照分配方案直接发放。而这样做会使补偿金完全分流到每个农户手中，同时也会将每次的补偿金分光发尽。如此下去，则会对失地农民未来的生活构成巨大威胁，极易催生社会不稳定因素。因此，对于土地补偿这类共有的资金，应当提留一部分用于公共福利和公共设施开支。而从当前新型农村养老保险的资金筹集不足而言，从失地农民的土地补偿金中拿出一部分用于农民的养老保险不失为一种可行有效的方式

    2.科学合理的征地补偿是前提。中国社会科学院的一项研究表明，在失地农民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平较征地前提高的不到10%。这说明政府应对失地农民的社会保障问题引起足够的重视，要建立合理有效的失地农民补偿机制和补偿标准，同时也要引导失地农民对土地补偿进行科学有效的运用从而使其享受到经济发展过程中的共同成果。科学的补偿标准由国家及地方政府根据实际国情民情而定，而征地补偿的有效运用却可以由地方各级政府灵活掌握。事实上，对于征地补偿是否得到有效运用，各级政府并未给予太大关注，或者有所关注也仅是孤立的看待。本文参照金寨县“新农保”资金筹集运作中出现的资金筹集不足、覆盖面不广、保值增值困难等问题，同时结合一些学者专家的观点和金寨县城市化进程中土地补偿金使用发放随意性较大的现状，提出了一条新的规范化融资渠道—将城市化进程产生的征地补偿费部分转入“新农保”基金社会统筹账户，由全县农民共享这一统筹基金。

   (二)创新机制形成机理分析

    1.构建长效保障机制的内在驱动。城市化的加快发展导致了失地农民的大量增加，金寨县县政府为了保障新区建设下失地农民的正常生活和确保城市化的顺利推进，向失地农民发放一次性的土地补偿费和安置费。短期内，一次性的补偿有利于减轻政府的负担，但从长远来看，由于失地农民受教育水平低，失去土地后缺乏再就业技能，再就业比较困难。这种补偿办法只是侧重考虑失地农民暂时性的生活问题，并不能对失地农民形成长久的保障机制，失地农民普遍出现了坐吃山空的境地，这么一来土地补偿也就违背了其保障农民生活的初衷。因此，对土地补偿费加以合理利用，采取从政府、征地单位、农村集体、农民个人获取的补偿费中各划出一部分资金转入“新农保”基金的办法，将会较好实现失地农民的长效的社会保障机制。但值得注意的是，该机制的资金划转对象是征地补偿费和安置费，但并不能就此将划转的资金全部用于为失地农民建立农保基金。如果认为是谁失地得补偿谁受益的话，则会产生新的不公平现象。因此，征地补偿转人农保基金的部分应为全体农民共同分享，应有利于构建惠及全县农民的长效保障机制。

    2.缓解政府财政负担，扩大惠及范围的迫切要求。当前正值金寨县“新农保”推广时期，建立农村社会养老保险制度对农民来讲是一件大好事，但政府财政资金不足是最大问题。由于“新农保”的资金需求呈刚性发展趋势，地方政府的财政在维持其他公共事业方面支持较大，因此政府对农村养老保险的支撑便显得力不从心。虽然新的养老制度需要让政府承担一部分责任，但不能据此完全指望政府。在此背景下，如果不切实际地大包大揽，最后则只能是好心办坏事，或者好心办不成事。因此，结合当地县情设计出灵活实用的农村养老保险制度，积极探索新的融资渠道对于缓解地方政府的财政负担以及提高“新农保”的保障水平具有现实意义。

    据了解，目前广东中山的三角镇在土地征用过程用土地补偿金为被征地农户购买农村基本养老保险。而在此之前的征地补偿金除了发放给村民之外，还会按照比例提留一部分作为集体资金，这部分资金一般不发给村民。而新模式实行后，村集体拿出部分提留资金给征地农户购买农保。征地户土地补偿金与农村基本养老保险的有机结合虽然有利于减轻失地农民的负担，但这只是出于对失地农民的单方面的考虑，并且筹集的资金极其有限。将村集体留存资金和政府单位获得的土地流转资金、失地农民个人获得的部分汇聚起来按一定比例提取并转人“新农保”社会统筹基金，能够有效缓解政府财政负担、扩大惠及范围，并最终形成让全体农民受益的长效保障机制。

    3.促进农村居民广泛参保，提升保障水平的有效途径。《金寨县新农保实施办法》规定:年满60周岁未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，不用缴费，每人每月可享受国家给予的55元基础养老金。这里的基础养老金由政府全额承担，是新农保资金的主要组成部分，即使已经年满60岁的老人和没有全部或只有部分缴费能力的居民，都可领到这部分适时调整的基础养老金。这项规定，使得新农保吸纳了绝大多数农村老人参与积极投保。基于此项规定，探索将征地补偿金划转入“新农保”基金社会统筹账户将是增强吸引力的又一举措。

    在发达地区集体经济力量较雄厚，集体补助是农民缴费的巨大支持，永久计人个人账户则给农民吃了定心丸。相对较落后且城市化进程比较快的农村地区，集体补助力度较小，但集体可支配的征地补偿金数目较大，将这部分资金划人农保账户则能很好提升农民参保的积极性。但如若将补偿金按照相对发达地区的经验永久计人个人账户则会产生如前文所述的不公平现象。而将其转入社会统筹部分则能从筹资机制上为覆盖人群最大化提供保障。这将很好解决不公平问题，同时也能促进农村居民广泛参保，提升保障水平。

    4.农村地区社会公平的呼声。目前金寨县新县城建设征用农用地的过程中，对应的征地收人比例大致为:农民个人5%一15%，农村集体25%-30%，政府机构得60%—70%。这表明，农民的土地被征用后，只能得到政府和征地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。而政府及其机构通过招商引资等获得的补偿低则是农民获得补偿的7倍，高则达到14倍。而创新机制基于社会公平的角度，要求对农民自身、集体及政府机构获得的补偿进行划转时的比率实行差异化界定。同时将资金划人社会统筹账户为全体农民共享，因此在一定程度上实现了社会公平和对农民的充分保障。

篇(6)

    论文关键词:土地征收 补偿水平 补偿原则

    一、我国土地征收补偿水平的现状

    1.征地补偿范围窄。我国《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从而将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上,与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照现有规定,不仅那些难以量化的非经济上的损失未列入补偿的范围,而且那些可以量化的财产上的损失,比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失,以及其他因征地所产生的必要费用,如临时租房费用、律师或专家的费用等具有客观价值而又能够举证的具体损失也未列入补偿的范围。事实上,残留地和相邻土地受损很常见,比如被征收的土地可能导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量,额外增加农地投入成本等。我国土地征收补偿范围过窄,无法补偿被征地人所遭受到的全部损失,势必导致农户生活水准的下降,从而侵犯相关当事人的权利。

    2.征地补偿标准低。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。同时,《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,真正能够到达农民手中的只有安置补助费,按照现有的规定,失地农民能拿到的安置补助费最多只有土地年产值的4至6倍,如果地少人多,那么每个农户拿到的补偿费会更低。因此,虽说经修订后的补偿标准较原来提高了许多,但对失地农民来说,仍然过低,试想,如果土地不被征收,农民可以在集体土地上承包经营至少20多年(许多农村的新一轮承包才开始几年),这就意味着他们可以从土地上获得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收补偿额显然不足以弥补农民的损失,不足以保障发展再生产。土地是农民的命根子,它不仅是农民生产经营的基础,而且在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又面临困境的情况下,更具有重要的保障功能和归依功能,对社会的稳定和经济的发展存在着广泛的潜在影响,农民一旦失去土地,就意味着失去了基本的生存条件。我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面,而对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障、子女就学等社会保障价值功能,以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿均未能充分体现,充其量只能满足于解决失地农民眼前的经济利益,对于土地本身承载的各种价值功能体现明显不足。

    二、提高我国土地征收补偿水平的理论思考

    明确征地补偿制度的理论基础,有助于合理地认识对被征收人补偿行为的性质和责任,合理的理论基础也是依法确立公正的补偿范围、补偿标准和补偿原则的理性依据。目前,世界各国的征地补偿理论依据大致有以下几种:既得权说、恩惠说、社会职务说、不当得利说、社会保险说、公共负担平等说和特别牺牲说等。在诸多学说中,“特别牺牲说”具有较强说服力,在实际当中为大多数人们所接受。该学说的倡导者是德国的奥托·麦耶(ottoMayer)。他认为,一方面随着社会经济的发展,国家机能与日俱增,国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生,而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的,故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然,但出于公平正义的要求,这种牺牲必须公平。若有不公平情形,片面令人民承担,则必须由国库予以补偿。另一方面任何财产权都不是绝对的,其内容和行使都要受到一定内在的或社会的限制,但这种限制不能超出内在的限度。在他看来,使特定的、无义务的且无应课以负担特殊事由的人,造成其财产上或人身上的损害,便意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。这一点与国家课以人民一般的负担是不相同的。因此,这种牺牲不应该由他个人来负担,而必须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收——国库中支付,给作出特别牺牲者一定的补偿。即以国家负担的形式,有组织地予以平均化,即经由损害补偿而转嫁给国民全体。他特别强调,由于在公法领域中,“赋予”与“剥夺”全集于单一国家,所以国家予特定人以利益时,应征收费用,对特定人的财产为损害时,亦应予以相应的补偿。唯有如此方才符合自然法上的公平正义精神,并求得国家公益与个人利益之间的协调。

    “特别牺牲说”理论可以对行政补偿制度的存在进行较合理的法理解释,同时还可以对补偿原则及标准提供法理依据。该理论认为基于公共利益需要而实施的征收等行为,实际造成了特定社会主体为了社会公共利益承担了其他社会主体未曾担负的负担,构成了特别牺牲,从社会的角度来看这是不公平的,因此必须对这种特别牺牲给予补偿。也就是说,对这些社会主体进行行政补偿是因为“特别牺牲”的存在,其目的是为了消除他们所承担的“特别牺牲”。这样的补偿原因同时决定了补偿范围必须包括所有“特别牺牲”的内容,补偿结果必须要达到完全消除“特别牺牲”的程度,因为,如果没有消除全部的“特别牺牲”,不管剩余多少,程度如何,类别怎样,都意味着“特别牺牲”仍然存在,按照“特别牺牲说”的理论,就仍然需要给予补偿,直至“特别牺牲”完全消除为止。可见,补偿的发生和进程完全由“特别牺牲”来掌控:“特别牺牲”产生,补偿进行,“特别牺牲”消失,补偿停止;“特别牺牲”大,则补偿多,“特别牺牲”小,则补偿少。而所谓“特别牺牲”是对被征收者所受损害的评价,是从被征收者的角度进行的衡量,也就是说,被征收者的得失内容与程度是决定补偿范围和规模的最根本因素。因此,补偿的原则应当确定为按照“所有权人所失去的,而不是征收者所得到的”来进行补偿。因为“征收者所得到的”是征收行为之后的另一件事情,它与补偿的原因及目标无关,自然也不应成为衡量补偿高低的杠杆,权利人“所失去的”即“特别牺牲”的存在才是补偿的原因和决定补偿多少的标尺。

    要确定我国农民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地带给农民的利益有哪些,农民在拥有土地时享受到的利益实际上就是土地被征收后“失去的”内容。我国农村土地对于农民而言,承载着非常多的利益,它不仅带给农民经济收益,还可以为农民解决就业安置和提供社会保障,发挥着极其重要的作用。首先,经济收益。虽然越来越多的研究表明,农民非农就业所获得的收入已成为农民收入增长的主体,增加农民非农收入是解决农民增收问题的主要途径。但是,值得注意的是,虽然农民的农业收入所占比重逐渐下降,但从对农户纯收入的贡献来看,目前贡献最大的仍是农业家庭收入,2004年的贡献率高出非农收入近两个百分点。农业家庭经营收入包括农业收入、林业收入、牧业收入和渔业收入,其中的每一分收入都与土地资源紧密相连,都是土地权利的经济表现,即农民对土地所拥有的权利是其获得农业收入的权利基础。由此可见,土地是农民创造财富的重要资源,可以带给农民巨大的经济收益,在现阶段仍具有较强的经济收益功能。其次,就业安置。土地能够具有就业安置功能是源于土地的自然属性,即它能为劳动者带来经济收入,从而可以为劳动者提供就业岗位。按照一般规律,土地对劳动力的承载能力有限,即它所提供的就业岗位本应有限。随着农业劳动生产率的提高,会产生大量的农业剩余劳动力。在没有制度性障碍的情况下,这些劳动力应该流向城市的非农业部门,在那里寻找就业岗位,解决他们的就业问题。但是,在我国,这种流动受到人为阻碍,致使土地对劳动力的承载能力被无限扩大,大量剩余劳动力在无法进入或留在非农业部门就业的情况下,会选择留在或回到农业部门就业,因为我国制度规定农民可以长期使用土地,所以只要农民需要,土地就可以安置他们就业,我国土地的就业安置功能被极大强化。第三,社会保障。我国的是以集体所有为法律基础,以家庭占有和耕种为实现形式。在土地分配方面,它采取平均主义的原则,全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样一种承包制度虽然在一定程度上意味着生产效率的损失,但是却具有一种内在的社会保障功能。首先,土地是一种“平易近人”的生产资料,它没有很高的进入门槛,即使与受训练极少的劳动力组合在一起,也能为劳动者提高足够的食品。其次,土地作为一种资产,可以通过土地市场带来收入。就算那些丧失劳动能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地获取足够的租金以维持其基本生活。可见,土地可以作为农村失业和养老保障的基础。均分土地虽然要付出生产效率方面的代价,但是它带给农民最大的好处就在于其具有极强的社会保障功能。

篇(7)

[论文摘要]失地农民社会保障问题是个经济问题，更是我国城市化进程中的稳定问题。探索适合我国失地农民特点的社会保障制度，解决失地农民的社会保障问题，是影响农村繁荣与稳定的关键，也是促进城市化稳健发展的重要环节。

“三农”问题是社会主义现代化建设的根本问题，其核心是农民问题，农民问题的中心则是土地问题。在没有建立起一套完善的保障农民就业、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”。然而在城市化进程中，政府部门征地权的滥用以及失地农民社会保障制度的缺失等，失地农民成为无地、无业、无保障的社会弱势群体，如何解决失地农民保障已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题。

一、失地农民的现状

失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保障的双重功能。随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被征用，产生了数量众多的失地农民。

有关资料表明（注：《2000多万农民下岗谁来关心失地农民的命运？》）。上个世纪90年代至今，至少造成我国农村2000余万农民“下岗”。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年间占用耕地将超过5450万亩，失地或半失地农民将超过7800万，这意味着失地农民的队伍将继续扩大。

据本人实地调查，福建泉港区2005年可耕地面积9.81万亩，人均耕地0.29亩，自新土地法实施以来经批准农转用面积6924亩，已征用耕地5637亩，随着项目的投建预计今后每年要征用土地2000亩以上。据泉港区政府不完全统计，因重点项目建设共有2.5万农民完全失去土地。

二、我国农村社会保障体系存在的问题

由于我国长期实行城乡分割的管理体制，中国的被征地农民他们的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。

1．社会保障覆盖范围窄。在我国目前的农村社会保障体系中，保险项目上以养老保险和医疗保险为主，保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广，而救灾救济的条件过于苛刻，基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金，失地农民由于不符合救济条件而无法享受到救济。

2．土地补偿方式不科学。征用土地的基本补偿方式有两种：一是以现金一次性补偿；二是“以地换社保”的终身补偿。目前，我国大部分地区采取第一种形式对失地农民给予补偿。主要由于以现金补偿简单直接，便于操作，减轻工作人员负担。对于失地农民而言，失去土地等于失去最稳定的生活来源，从短期来看农民得到补偿款后可以衣食无忧，一旦失地农民花费完所得的补偿款后，便没有生活来源，生活再次陷入困境。

三、构建失地农民社会保障体系

农民失去土地的保障，也不享有城市居民的社会保障，成为一个边缘群体。对于日益增多的失地农民，无论从何种角度政府都应更多地考虑失地农民今后生存的困难，积极构建一套完整、方便、可行的失地农民的社会保障体系。

（一）构建失地农民社会保障的原则

1．保障项目逐步推进。城乡一体化的社会保障体系是保障制度建设的最终归宿。将失地农民纳入此保障体系会产生政策和财政风险，必须慎行。按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以依次建立养老保险、是失业保险、医疗保险，最后再考虑其他保险。这些保障项目的逐步推进有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。

2．社会公平原则。土地是农民的命根子，谁都不会轻易把自己的命根子交给别人。如果农民失地后得不到合理的补偿，就会遭到福利损失。政府在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，公平对待失地农民。

3．区别对待原则。依据《土地法》中土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征用前三年平均年产值的1030倍的规定，实际征地补偿标准之间拉开的档次最多不超过3倍，而肥沃地与一般耕地、非耕地之间的收入差距却可能高大十几倍，会导致补偿的不公平。因此，政府征地后要切实给予较高的补偿标准，并区别对待，拉开档次，以提高肥沃耕地的补偿成本。

（二）构建失地农民社会保障的对策

1．建立合理的征地补偿和利益分享机制。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。同时要建立多样化的征地补偿机制，可以“以地换地”用被征用地附近的土地与农民交换；可以用债券或股权方式补偿失地农民，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。对于公益性用途的土地征用行为，政府要为失地农民建立最低生活保障基金，全方位保障失地农民的利益。

2．对于我国目前的情况，一下子健全失地农民的社会保障体系还有点困难。从重要性角度看，目前失地农民的社会保障体系应以养老保险、失业保险、医疗保险为主。

（1）养老保险。农民目前的养老方式主要是依靠子女，这种方式主要靠家庭责任和道德约束来实现，具有一定的风险和缺陷。养老问题一直是农民最关心的问题之一，尤其是农民失地后这个问题更加突出。高额的医疗费用支出，对失地农民来说更是巨大的压力，因病致贫的现象在农村处处可见。因此，今后的养老保险具体办法可为：用征地中土地补偿安置费及土地转用后的增殖收益作为失地农民社会保障金的主要来源，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制，逐步将失地农民中符合政策条件的人群纳入社会基本养老保险。

（2）失业保险。首先提出一个合理的失地农民的失业保险方案：设立一个失业保险过渡期，如以24个月为限，在这个期间内政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再交纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，过渡期结束后，如有就业愿望并努力找过工作仍失业的农民，就发给其失业救济金。在被征地劳动人口未能就业或是就业后又失业的情况下，政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济，领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障制度。

（3）医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点， 应该引起政府的高度重视。建立健全被征地农民农村医疗保险制度。医疗保险的基金可采用政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村组织出资一部分的形式。

3．健全失地农民的法律保障机制。失地农民作为社会的新弱势群体，政府必须从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定，加快建立《失地农民社会保障法》；执法部门也要加大执法工作力度，对依法订立的土地征用合同，要保证其依法履行。

参考文献

[1]韩纪江、孔祥智，《城镇化中农民的必然性及问题分析》 [J] 《经济问题》，2005.5.

[2]范欣、黄艳萍，《完善农村社会保障制度改革》 [J] 《经济论坛》，2005.14.