我国有几个自治区精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇我国有几个自治区范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

在迎接成立60周年大庆的日子里，回顾全区风电发展的光辉历程，感到无比振奋。在过去的32年中，自治区的风电事业从无到有，从小到大，持续发展，保持先进，并且成为各省区的排头兵。从1975年开始，自治区离网型小风机累计推广应用了约16万台，解决了65万农奴民的生活用电问题；从1989年起，安装的并网型大中型风电机组近1200台，合计装机容量60.4万KW，约占全区电力总装机的2.4％，具备了14.28亿KWH的年发电能力。按照自治区制定的“十一五”发展规划目标，离网的小型风机保有量要超过20万台；并网型的风电机组合计容量要超过500万KW，约占全区电力总装机的10％，届时，风力发电对全区电力工业实现节水、节能、减排的约束目标将发挥巨大的作用。

二、风电的春天已来到，全国“风电热”在升温

风力发电是利用自然风中的动能，转换成机械能，再转换成电能，在发电过程中，不排放任何有害的气体，国际上称其为“环保能源”、“绿色电力”。在科技、环保、节能、节水的四轮驱动下，全球风电产业持续高速发展，近20年来平均风电装机容量由1986年的122万KW，增加到2006年的7422.3万KW，增长率为22.8％，远远高于水电、火电及核电等的平均年增率。

目前，德国风电装机位于世界第一，其后是美国、丹麦和印度等国，我国位居第七，与我国电力装机容量居全球第二的位置极不相称。

2006年1月1日《中华人民共和国可再生能源法》正式颁布实施了，龙源、国电、华电、大唐、华能、鲁能、中广核、三峡工程公司等各大国有发电企业纷纷开展并加强了风电前期和建设工作，一些民企也不失时机地加入风能开发的行列，形成我国风电建设史上的第一个热潮，在2006年的一年中，全国风电装机增加了126万KW，达到259万KW，年增率达到94.7％。据专家预测，2007年全国风电装机有可能达到或接近500万KW，可望跻身于世界四强。

自治区风能资源总量巨大，品位较高，居全国首位。据中国气象科学院测算，全区风能总功率为10.1亿KW，约占全国的1／4，依此风电装机也应占1／4，至少占全国的1／5，2006年约占23.3％，从已核准的项目和实际进度来看，2007年有可能达到120万KW，在全区电力中的占比可达3.4％。

目前，自治区经国家发展改革委核准的风电项目有6个，合计装机为110万KW，如果再加上自治区发展改革委核准的风电项目都能够在2008年以前建成投产，则全区风电装机将突破200万KW，风电在全区电力中的占比可能达到5％左右。按此速度，可以完全实现自治区风电发展规划中2010年400万KW的装机目标。

自治区的12个盟市，地方领导对风电都很重视。赤峰市的克什克腾旗塞罕坝风电场装机17万KW，暂列全国94处风电场的首位。乌兰察布市的辉腾锡勒风电场装机16万KW，暂列全国第二。乌兰察布市委市政府提出“打造中国风电之都”的目标，如能妥善安排、力促其成，2010年，风电装机将达到200万KW，为全区乃至全国树立一个风能开发的样板。

2007年4月10日在中国(上海)国际风能展览研讨会上，中国龙源电力集团公司领导在开幕式上的代表发言中说，“龙源公司争取在2010年以前保证实现风电装机500万KW的目标，并争取达到600万KW”，这是我国众多风电企业中最为宏伟的目标，如能按期实现，则是对我国风电事业做出的杰出贡献。

中国福霖风能开发公司总经理徐洪亮同志讲：2010年，中国风电装机预计是2000万KW左右，约占全国总装机的2.5％。中央要求以科学发展观统领一切，建设资源节约型、环境友好型社会，2007年是个重要的转折点。听说指标落空、一票否决，有关单位都在抓紧行动，风电工程项目特多，我们天天加班。

三、加快发展风电的难点

环保节能是我国的基本国策，但是风电发展许多难点。发展风电是环保节能的重要举措。但是加快风电发展目前仍有许多难点。

(一)风电技术装备供不应求

我国风电产业是有一定基础的。10年前就已经能生产120KW、200KW、300KW及600KW，的风电机组了。如今已能生产750KW、850KW、1MW、1.2MW及1.5MW的成套机组，全国已有风电机组总装厂和专业部件厂共35家，国产化率有的是50％，有的是70％，有的高达90％。但是每个厂每种机型一般年产仅几十台，多则几百台，唯有金风科技股份有限公司能够年产1000台750KW的风电机组。这就造成了设备造价偏高和“风机缺货，业主着急”的尴尬局面。

作为全国风电最大市场的内蒙古，近两年虽有金风、安讯能、顺风、Dewind、Gamesa等5家风电设备制造商前来考察洽谈，但真正动工建厂的只有金风一家，而且尚无产品出厂。这是自治区党政领导和发展改革委十分关切的问题。

(二)风电价格形成机制原有模式已过时

上世纪90年代以前，我国电力价格的形成机制是“还本付息微利”电价，风电也不例外。那时自治区风电(含税)上网电价是0.671－0.795元／KWH。2002年起，实行的是“特许权招标定价”、“低价标胜出”。风电项目中标价是0.382－0.48元／KWH。在执行过程中发现有明显的偏低问题和影响风电市场秩序的弊端。经反映汇报，2006年12月22日国家发展改革委以发改价格[2006]2908号文，批复自治区乌拉特中旗、百灵庙、阿巴嘎三处风电场的上网电价(含税)分别为每千瓦时0.5497元、0.548元和0.579元，这个批复合理合情，应认真执行。

根据甲级设计院和专家们的测算，自治区近几年所做的风电场项目工程，单位造价为8000－9200元／KW，每年满发的等效小时为2100－2500，发电成本为0.45元／KWH左右。按现行的风电增值税率为8.5％计算，上网电价应为0.56元／KWH左右，净利润约为6分／KWH，加上CDM交易的营业外收入，约为0.12元／KWH。符合三有利的精神，有利于健康持续发展。

建议：国家发展改革委物价部门把0.56元／KWH，作为全区风电上网的标杆价，不同阶段国家调控范围在0.03分／KWH以内。

(三)电力网的职工疑虑影响工作效率

内蒙古电网(过去称蒙西电网)原先负荷较小，网架较弱，近三年，实施了“三横三纵”的发展战略――每个地区至少建有一座500KV的变电站，每个旗县至少建有一座220KV变电站，电力网架大大加强。如今，内蒙电网的可调出力达到了1200万KW，加上内蒙东南部的“东电”网，全区可调出力超过了2000万KW。这就为200万KW风电上网提供

了有力的支持条件。内蒙电网大发展，是内蒙经济大发展的客观需要，也是电网职工对自治区做出的杰出贡献。

但是，由于一些职工误信了“风能是劣质能源，风电是电网中的杂质”等不负责的传言，产生了担心和顾虑。因此，电网公司对风电上网的研究过分谨慎，以致影响工作效率，迟迟不予承诺。如果电网公司考察了解国外的成功经验，就能逐渐解除这些顾虑，重新安排上网次序，落实“风电优先”政策。

随着自治区风电规划的全面实施，肯定会遇到一些接入系统的设计和技改问题。过去风电极少，电网的规划跟着火电厂走，今后风电大上，电网的规划也要跟上风电的发展。毫无疑问，电网必须安全运行，还要为电力能源的优化配置服务，这是电网企业落实科学发展观和有关法规的实际行动。

四、风电人要走出认识误区、追求科学发展

现在来看，风电人如不认真考虑，往往会走进一些认识误区。

1、“单机容量越大越好”是个认识的误区

上世纪90年代，普遍认为单机300－600KW是经济容量，10年后人们认为这种容量的机组已经过时，而提出了750－1500KW的机组是经济容量，最近又有一些风电业主盲目跟风，要上2－3MW的巨型机组。其理由之一是充分利用优良风场，以为同一面积、单机容量越大，安装的风机总容量就越多，其实这是个认识的误区。风机的布阵是以几倍D来安排的，认真计算就会得知，单位面积中，用不同容量单机的布置总容量是一样的。其理由之二是充分利用高空的风。以为所有场址轮毂越高风能越强，发电越多，成本就越低。其实这是海上风电场的一般规律，而对陆上的不同场址，特别是对内蒙古风电场，并不都是如此。只需访问一下内蒙古各风电场的职工，看看台帐就会知道，1500KW风机的经济效益有时还不如750－850KW的风机。从最近的报价来看1500KW的主机6400元／KW，综合造价约为9200元／KW，而750KW的主机仅为4900元／KW，综合造价仅8000元／KW。1500KW的主机可用率目前仅为91％－94％，而750KW的主机可用率可达94％一97％，从CF的理论计算值来看，1500KW的机组仅比750KW的机组高15％左右，如果再考虑安装、检修、停机等因素，1500KW机组的优越性几乎全被抵消了。所以说，单机容量越大越好是个认识的误区。我们要具体分析，认真比较。

2、“单场容量”越大越好也是个认识的误区

上世纪80年代一个风电场装机容量上兆瓦就算不小了，90年代一个风电场装机上万千瓦就算不小了，如今，有人认为一个风电场装机5万KW还算小的，要10万KW、20万KW、30万KW、40万KW，才算大风电场。尤其是一些特大的发电企业介入风电以后，都希望搞特大型的风电场，在火电商、核电商看来，一台大机组就一百万KW，一个风电厂也要上百万KW，其实，风力发电的本来属性就是“分散发电，就近上网”。不加分析盲目追求百万KW的大型风电场是个误区，业内人士都明白这个道理。德国风电全球第一，装机2000万KW还没有听说有几个百万KW级风电场，大部分是分散发电。

3、“只有特大型国有电力企业才能搞风电”也是个认识的误区

前来自治区的风电投资商有上百家，真正运作、发电的只是少数几家大的电力国企，而很多中小型业主都在长期观望，因此，人们误以为他们全都是在“炒作”。其实，全区现有的200多座70米高的测风塔和600台NRG测风仪，绝大多数是他们投资建设的，他们花个人的钱，投资十分小心。0.382元／KWH的电价，着实让他们惶恐不安，胆小的早都吓跑了，留下的都是很有头脑的，相信法律会保护风电、政策会逐步完善、政府不愿让他们亏损。如果引进的都是亏损企业就没有太大的意义了，因此，他们步子很稳，进展缓慢也是情理之事。一概而论“假投资”是不客观的。由此使我们想起印度Suzlon公司，作为一个市值85亿美元的大型风电企业，有开发建设风电场的丰富经验，有规划、勘测设计、施工、运行、管理和资本运作的全套技能，又有自己的专利产品和完善的营销体系。他们将上千台并网机组实行股份制，所有业主及个人投资者都可以“领养”几台乃至一台风电机组。投资者一次投资后每年可以得到协议约定的固定回报和适当奖励。这样就使企业资产盘活、扩大再生产，公司发展、个人受益、市场稳步扩大，走上了良性循环的发展之路。在德国有相当大的一部分风电机组也是“个体户”当业主。充分利用农庄的场地和民间游资，成效很大。这些成功的经验值得我们思考借鉴。所以，风电企业不应走一家垄断的路，而要走“投资多元化”的道路。

五、政府重视、建设好内蒙古风电基地

内蒙古电力经过多年的快速发展，已经成长壮大起来了，到2007年年底，全区电力装机容量可达3500万KW，相当于山东省的70％，而人口仅相当于山东的1／4。内蒙古电力40％输出到东北三省和北京市，是“西电东输”的典型省区之一，对国家的现代化建设有重大的贡献。

然而，内蒙古的电力能源结构却很不合理，很不均衡，能源单一，弊端凸现。自治区缺水及环保压力很大。电力系统的峰谷差非常大，既不经济也不稳定。火电调峰能力差，系统中可供调峰的水电及抽水蓄能电站容量相对很小，蕴藏的资源也不够丰富。而风能的资源极为丰富，总功率达10.1亿KW，其中可以开发利用的部分约有3.3亿KW，主要分布在阴山山脉以北的广袤草原上。全区优良风场的总面积达8万km2。技术标准有几种，粗略地说，地表以上70米高处，年均风速≥7.7m／s，年有效风速小时≥7700，“5个7”就很好了。(现在有些测风塔所得数据比这个高不少，我们暂不细议)这种高品位的风，在其他省是比较少见的，南方有，但是有破坏性的风和盐雾，开发的难度要加大。

内蒙古除了风资源的优势外，厂址优势、区位优势、交通优势、电网优势和人才优势也比较明显，本文暂不详述。

有这样好的条件，如不很好利用就太可惜了。如果我们把优势整合起来，就可能做到2015年全区装机1500万KW，2020年3300万KW。这是什么概念呢?就是年发电876亿KWH，相当于三峡大水电。至于这么强大的电力如何输出?肯定要用特高压，需要报请国家电网公司做规划。

2020年内蒙古电力总装机可能接近1亿KW，风电约占1／3的比重，是否会影响电网的安全运行?这是一个重大的科技课题。我们听说德国北部的石荷州风电比重为46％，西班牙北部的纳拉瓦州风电比重为50％，他们通过气象预报、科学调度能够安全运行，我们为什么不行呢?去年欧洲出现罕见事故，系统解列，大面积停电，有人怀疑是风电惹的祸，后经调查该事故与风电无关。现代化的风电机组在紧急的情况下能够自动报警，及时停机不会扩散事故。

篇(2)

化学竞赛的知识水平是否应当完全以中学化学教材一致？始终存在争论。我们的看法是，化学竞赛是一种课外活动，其知识水平应当源于中学化学及其他中学学习到的科目的知识，但要适当高于中学化学教材水平。高多少？这个“度”要大家共同来讨论，难以用一根固定的尺子来量。我们的基本思想是，参加竞赛的应当是优秀中学生，应当在中学教师的指导下开展细水常流的课外活动，加上自身的努力，获得超过中学课本的知识，因而竞赛知识不应局限于中学课本。例如，我们主张学生应当有常见元素的基本知识。所谓“常见”，不能拿中学课本来衡量。例如，铜，中学课本里连单独一节都未设置，但你能说它不常见吗？人类社会经历了相当长的“青铜时代”，足以证明铜是“常见元素”。又如铬，中学化学实验室里就有许多含铬的试剂，课本里说到强氧化剂时常提到重铬酸钾，有机化学、分析化学（容量分析）里也经常用，说明它是常见的。因此，可以认为竞赛题涉及这些元素的基本性质与最重要的化合价和化合物及其最基本的性质是不过分的，不能被指责为“大学内容”。又如近年竞赛试题把I2+S2O32–的反应作为参赛者应当已有的知识，显然不是中学化学知识，但高考试题已经作为信息给出3次，许多中学教师在上课时都提到。而且这一知识是容量分析中最重要、最经常遇到的反应之一，即使中学老师在上课时没提到过，也应当是优秀学生可在课外活动里获得的知识。有的老师反映，对优秀学生，学有余力，适当、少量、有度地增加一些最常见最基本最主要的具体化学知识，对学生提高能力和今后求学成长确有好处，符合“因材施教”的原则，我们绝没有要求中学生普遍地全体地大量地在课外活动里被“灌输”一大堆大学化学知识。近年有的试题在体现“学得多智力不高不能占到便宜，学得适度智力高才能优胜”的命题策略总体上比过去强，特别是降低了属于大学化学的原理性知识的水平。

当年试题的某些知识点是头年初赛题里出现过的。这样做对不对？我们认为这样做是对的，有利于逐年调整试题的知识水平到“适度”，有利于老师们把握竞赛试题水平，更有利于抑制过度的纯知识灌输式的请大学教师对中学生在课外进行培训。但搞得太多不一定可取，最好新一年的试题有全新的思路和面貌，提高试题本身的新颖度和创造性。

近年初赛试题与过去相同，尝试了“思维容量大，应答书写少”的特点。我们的试题没有通常在高考中普遍采纳的所谓客观性试题的选择题。选择题具有预示答案的特征，较难考察学生面对自己不熟悉的事物通过对信息的获取、理解、分析、综合自己得出答案的自信心强弱和应变能力，也较难考察应试者的创造性思维能力，因而一般而言不适合于作为竞赛试题的题型。我们不赞成在各省市自治区进行不符合全国初赛的命题思想、题型、知识要求、能力要求的“预赛”来筛选出参加初赛的选手，特别是“模拟高考”式的预赛，因为这种筛选并不科学，学生参加全国初赛离高考还有相当长时间，尚未进行“大运动量”的复习，不可能达到高考所要求的应试速度。教育部有关单位强调，具有保送资格的学生的人数要与该省、市、自治区参加明年高考的人数相关，也要与参加本次竞赛的人数相关，参加此次竞赛人数少了，等于自动放弃被保送上大学的学生名额。有的同志说，我们不稀罕这种保送，你给保送名额我们的学生也不去，即便这是实情，也与通过全国初赛吸引学生、促进教学、探索道路、选拔学生的竞赛宗旨向背离。

化学竞赛初赛试题有一种试题可以称为“科学谜语题”。这是我们努力发展的一种题型。猜谜是古今中外经久不衰的智力游戏。其实，大自然就是一部巨大的谜书。“大自然往往把一些深刻的东西隐藏起来，只让人们见到表面或局部的现象，有时甚至只给一点暗示。”（见《科学发现纵横谈》王梓坤，北师大出版社，1993，第41页）我们制作的化学谜语赛题与通常的灯谜最大的不同是什么呢？灯谜的谜底都是猜谜人已有的知识，例如，一个灯谜的谜面是：“南面而坐，北面而朝，像忧而忧，像喜而喜”，谜底是镜子。镜子当然一定是猜谜人已有的知识，只是制谜人谜面做得好时，100个人同时猜谜，也只有几个人真正能理解谜面，猜出谜底。我们制作的化学谜语的谜底却大多是猜谜人未知的知识（当然也不排除已知的）。我们的谜面是构建这个未知知识的信息，猜谜人的智力强弱表现在能否用已有的知识（包括与谜底不一定直接相关的具体的描述性的化学知识、与信息相关的中学化学学到的基本概念和基本原理）来理解这些信息，对这些信息进行加工、分析、综合，加上丰富的想象力、联想力、洞察力以及猜测能力，当然经验和学识也起作用，最后创造性地形成谜底。既然谜底是新知识，是猜谜人自己从信息得出的新知识，实质上就考察了猜谜人的创造力。因此，我们认为，这种题型是考察创造能力的好形式，值得深入研究。不过，我们认为，由于这类试题像通常猜灯谜一样，得出结论的人不会太多，恐怕不适合作水平性考试题，恐怕也不适合作选拔比例很大的高考题。

在教学过程中，贵在告诉学生，我们不能事事时时对事物的原因穷追不舍，似乎越细节越好。对许多事物的原因，在一定的知识背景下，只能达到一定的层次，继续问下去可以，需要更宽阔深厚的知识背景，其中不乏尚未开辟的处女地。追究解释的试题学生们心中无底的应答情况，很可能正暴露了我们教学中对认识的层次把握得不好，没有把认识的层次说清楚。东方人的思维偏重抽象、笼统、整体、理性，西方人思维偏重具体、详实、部分、感性，最明显的例子是中医理论与西医理论。这是长期的文化传统的积淀。我们学习来自西方的科学，有些人误解为事事时时应对细节穷追不舍，而不顾自己的知识背景是否够得上继续深入细节，忘记对事物的认识抽象与具体、笼统与详实是相辅相成的。如今许多西方人反而对老子的《道德经》越来越感兴趣，这应引起我们的深思。如今我国的中学科学教育，不是细节太少，反而是从细节上升到对科学通用概念和整个系统的认识过少。这不等于说应该满足对事物原因的笼统认识，对事物原因逐步深入是科学的根本所在，我们不应该满足于对事物哲理化的笼统解释，但不应在尚未达到一定知识背景时就对事物更深入的原因穷追不舍，因此，分清认识的层次在教学上更应重视。教学中应将学生知识背景尚不足以深入的细节留给学生今后去达到，开个窗口，而不必作笼统抽象或者用过分哲理化的所谓“解释”来搪塞。坚持适度的“解释”才有可能使受教育者从此立下了深入探讨事物原因的雄心壮志，形成从事科学创造的潜质。相反，不顾背景知识的水平而过多地沉迷于似是而非的“解释”将使学生不知所措。我们常常听到有的学生无可奈何地说：“真理掌握在老师手里”。这应引起深思。

我国中学化学与大多数国家专为培养上大学学理工科的在中学里的大学预科生的中学化学相比（请参见经过反复修订的国际竞赛大纲的三级划分），其不足处，笔者认为，可归纳为如下几点：中学化学总时数较低（指对准备上大学学理工科的学生），基本化学事实少（无论元素化学还是有机化学），基本原理涉及的概念少（如动力学基础、热力学基础、电子云、立体化学、平衡常数、电极电势、定量分析原理等，有的根本未涉及，有的不要求定量表述），联系实际过少（我国中学生的面对社会实际问题表现出来的科学能力只处于国际中学生的中下水平，见中德中学生科学能力调查报告等资料），化学实验要求更低（时数和要求都低，许多学校极少做甚至根本不做实验，内容偏重验证，较少或根本无探究性实验），相反，我国中学化学教学中，对基本概念的要求过高（过多地追求严格的定义与相互关系），化学计算要求高（可能与我国学生数学能力十分突出，在国际中学生中一直处于领先地位的文化传统有关），更要命的是，不论知识的重要与否，都过分强调其对思维能力的训练价值，常常对一些于形成科学整体认识及基本概念系统不十分重要的知识，也要作思维训练的无谓“拔高”，大运动量练习，以至千锤百炼，早起晚睡，疲于奔命。我们化学竞赛力图在面对少数优秀学生的中学化学教学中改变这种面貌。

最后需要讨论的是：如果初赛的知识水平基本上维持在《化学读本》的水平竞赛基本要求作相应修改），各省、市、自治区从初赛优胜者中选的选手（4-6人）在约2个月的业余省级培训期间能否达到决赛试题对知识基础的要求，能不能在决赛中取得优胜，并进入国际集训队，乃至出国，更期望出国必拿金牌荣归？对此问题要从四个方面思考。一是初赛后的各级竞赛（包括决赛）的知识基础定位在哪里？二是这些竞赛的试题是否确实体现这种定位，既不太高，也不太低？三是大家对这些竞赛的试题的知识基础如何理解？四是初赛优胜者能否在各竞赛前不长的时间里从初赛的知识基础发展到它们所需的知识基础？这需要大家都从实际出发，共同来讨论协商，形成比较一致的意见。

篇(3)

【摘要】城市污水处理市场化是水业市场化的重要内容之一。本文主要通过对其必要性、发展现状及对策、政府决策方面进行分析，力图全面把握其市场化的进程和发展方向。

【关键词】污水处理市场化现状发展对策

近年来，城市水业市场化成为热门话题。城市水业市场化是涵盖城市供水、污水处理、节水，包括污水再生利用等产业范围的改革。其中，污水处理市场化在实际运作上刚刚开启，问题很多，探索的意义更为明显。因此，本文以城市污水处理市场化为主题，具体分析其市场化的各个方面。

从概念角度来看，污水处理市场化至少应包括三方面：（1）防治水污染、保护水资源的集约化；（2）水资源利用主体产权的多元化；（3）污水处理和污水处理设施运作、服务的市场化。在具体运作过程中，要把污水处理看作生产性事业，拓宽筹资渠道，形成政府、银行、国内外企业和个人等多元化投资建设的局面，让市场机制贯穿于污水处理运作的全过程。

一、推行城市污水处理市场化的必要性

长期以来，我国的城市污水处理一直被当作公益事业，靠政府养着，很多城市污水处理厂都是事业单位，准事业单位的运作模式使得竞争缺乏，运行成本高，其建设资金主要来源于城市维护建设税，这笔税额很小，与几十亿元的建设费用相比差得很远，同时常年生活污水处理费征收水平低，缺乏稳定的资金来源和有效的宏观调控，难以调动起积极性，城市污水处理厂长期处于亏损状态，难以适应城市化发展要求。随着我国城市化进程的加快，城市生活污水排放量持续上升，如果光靠政府投入，必然给中央财政和地方财政带来巨大压力。可以看出，在当前城市污水处理设施急需建设及资金严重短缺的双重压力的环境里，政府投资、建设、运行的传统治理模式的弊端日益凸显。解决这一问题，根本在于改变计划体制中的思考方式，适应市场机制的要求，走出认识上的误区，走水业市场化道路，将一些政府部门想办但办不好的事情转移到社会上去，从而推动潜在市场向现实市场转变，进而推动整个行业的发展。

二、城市污水处理市场化发展现状

（一）初现成效

十六届三中全会提出对公用事业进行改革以后，明确了城市污水处理行业改革的市场化方向，地方政府对城市污水处理行业改革方向的认识也逐渐统一起来，我国城市污水处理真正开始了市场化的进程，在主体、投融资体制、价格机制等方面取得了一定成效。地方政府根据宏观政策框架，相继出台了一些实施细则和指导意见，全国城市污水处理市场化由沿海到内地逐渐成了三个发展程度不同的区域，而且初步建立了污水处理收费体系，至2002年底，除自治区外的30个省、市全都实行了污水处理收费制度。以此为基础，近三分之一的污水处理单位由纯事业单位管理向企业化管理过渡，有几个城市的相关企业还实现了完全意义上的企业化改革。传统污水国营企业也积极进行了产权结构改制，提高了市场竞争力，带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过众多上市公司或投资公司进入城市污水处理行业，各种资本积极进入，产业结构逐渐优化。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。

（二）仍存在着很多问题

我国污水处理市场化实践仅几年时间，在一些认识、政策和管理体制方面的问题也是明显的，这些问题严重制约着污水处理市场化的发展。

第一，政府与市场关系的认识上仍存在偏差。这主要体现在两个极端上：一方面，计划经济惯性思维方式的影响使人们的认识还停留在依赖政府的层面上，过分强调政府对提供设施的责任。另一方面，没有全面认识市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用，有的甚至将BOT项目误解由投资者最后承担项目成本，忽略了政府的主导作用。

第二，城市污水处理市场化缺乏完善的政策框架支撑。城市污水处理市场化是一个系统工程，不是一两项制度的改革。较之供水、供电、通讯等这些有天然市场需求的公用事业，人们并不容易把排放的废水与污水处理企业之间建立起供求关系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同时，现有的有关市场化的政策缺乏对细节的规定，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安排和实行税收优惠等深层次问题时，既缺乏可供操作的实际办法，也没有明确赋予地方政府实施的权限，往往造成有政策无作为的局面。因此，市场化改革要想继续进行，急需把市场化过程中的核心内容法制化。

第三，现有污水处理收费力度小，价格难以体现价值。良好的收费体系是污水处理市场化方式建设和运营的前提，政府付出的污水处理费好比房租，只要有稳定合理的租金，市场中自然会有人投资出租。专家认为，供、排水企业的净资产利润率只有达到6%以上，才能吸引投资者介入，然而目前我国城市污水处理费的收费标准普遍偏低，因此难以吸引企业投资。如果各地政府能够结合当地实际情况，切实贯彻水价改革政策，使投资回报水平趋于合理，全面推动水处理市场化将指日可待。

第四，地方政府应用市场化模式的能力欠缺，没有明确的监管和服务机制。城市污水处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏了解，也缺乏专业人员的管理，污水处理厂常常隶属多家管理造成管理混乱。同时，目前与此项工作最为相关的市政和环保部门，相互之间的职责授权不明确，存在多头管理。因此，规范市场化动作，有效规避市场化模式给政府和社会带来的风险，必须要有专门的机构去监督和管理。三、针对城市污水处理市场化的对策建议

实行市场化，政府并非可以甩手不管，政府的职责是做好规划，做出科学的公共决策进行引导、监督和管理，充分发挥政府的监管职能。

（一）正确处理政府与市场的关系

首先，适当集中政府职能，把政府部门从污染治理的“运动员”转变为“裁判员”。在此以前，市场中其实只有政府一个投资人，监管市场就是监管自己。只有政府不再作为直接投资人，才有可能建立各种资本的平等关系，非国有资本才可能进入这个市场。国有资本的保值、增值，只能靠经营的成功，而非政府的行政保护。一句话，政府必须管理好污水处理市场，但绝不能直接进入市场去投资和运营。

其次，因地制宜地选择市场化模式，统筹管理城市水资源和水污染治理。在中长期设施建设方面，对于经济发展较快、市场化开始较早的城市，政府可以充分利用市场化方式；而对于西部地区，应更强调政府的主导作用，给予财政支持。拓展投融资渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特许经营形式引入私人资本。具体说来，可以对新建项目，采用BOT投融资方式，政府以将来的收益来换取资本对基础设施建设大规模的投入。对国家为改善经济不发达地区投入的项目，可以采取准BOT模式。对近期已建成的污水处理厂项目，采用TOT方式，有利于盘活存量资产，利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。对早期已建成且不适合采用TOT投融资方式的污水处理项目，采取委托运营模式。在给水缺口较大地区，可以采取供排水“一体化”模式。

（二）建立配套法规、政策体系，营造良好政策环境

污水处理行业经营过程缺乏强有力的法律法规约束，使投资者感到风险难测，在上文中，已经对此进行了详细说明，因此要吸引投资首先就要解决这个问题。在目前资金短缺的环境中，政府更要改变以往单纯投资者的心理，努力营造良好的投资环境。从公共决策角度看，政府应该制定合理的投资回报政策，发挥政府的主导作用，逐步建立和完善一个保障所有投资者利益的法律法规体系，提供一个公平公正公开的竞争环境，建立多元化的污水处理投资机制。

最近有文章把污水处理同城市供水放在一起进行市场化的研究，从国际经验看，二者捆绑式发展有一定必然性。但应注意的是，这两个相关行业的市场化不在一个起跑线上。对于刚刚起步的城市污水处理市场化，仍需要一个单独的政策框架。

总体而言，这个框架的建立应该是一个从小处着手、逐渐完善的过程。最初因缺少经验而不完善是可以理解的，但法律上的权威性必须保证，起码也应是行政规章。框架的核心内容应该包括产权体制、投资体制、收费制度、政府对市场的监管等等。细节上至少应涉及特许经营制度、过渡期的政府补贴、BOT规则等细节内容。框架还应该是可操作的、发展的。最初的框架可以在实践中修改完善，但不能已有的承诺。只有这样，才能真正做到行业有法可依，形成开放、规范、有序的污水处理市场。

（三）建立合理的污水处理收费体系

合理的污水处理收费体制可以逐步将污水处理费调整到居民的承受能力范围内的合理水平，这有助于完善水价形成机制。在污水处理方面必须由政府掌握收费标准，这既是权利也是义务，核心原则就是使用者要付费，污染者更应该付费，保证污水处理厂的正常运行。我国城市污水中工业废水约占40%—50%，比发达国家要高得多，而污水处理厂运营及管理成本是依据污水排放系统的水量与水质而确定的，因此计费时，这两个标准都要考虑，要综合排出污水中各种污染物的多少来计费。

篇(4)

跨境贸易人民币结算,是指试点地区的企业以人民币报关并以人民币结算的进出口贸易结算,简而言之,就是企业在对外贸易结算时使用人民币计价并结算,到时候出口收到的是人民币,进口付出的也是人民币,《跨境贸易人民币结算试点管理办法的实施细则》第二条对此做了明确的定义。该定义中有几个关键点值得注意:1、人民币是我国的货币,人民币跨境结算使人民币支付结算功能由境内交易扩大到境外交易;2、人民币结算境内外等值等价,不涉及汇兑成本和风险,有利于企业更精确的锁定财务成本;3、跨境贸易必须符合真实性的要求,这是开展跨境人民币结算的一个核心原则。因为开办此业务的主要目的就是要为企业对外贸易提供便利,如果违背了这个初衷,跨境贸易人民币结算这个平台就失去了现实意义;4、跨境贸易人民币结算是人民币跨境业务中的一种,除了跨境贸易外,人民币跨境业务还包括跨境账户服务、跨境融资、跨境担保、跨境投资等。

我国与跨境贸易人民币结算相关的法律、法规及其制定背景

目前,我国规范跨境贸易人民币结算的法规、规章主要包括《跨境贸易人民币结算试点管理办法》、《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》等。

由于2008年全球金融危机影响不断扩散,为了减少企业因汇率波动带来的风险,保持我国与周边国家和地区的贸易正常发展,国务院于2009年4月8日决定在上海市和广东省广州、深圳、珠海、东莞4城市先行开展跨境贸易人民币结算试点工作,境外地域范围确定为港澳地区和东盟国家;同年7月1日,中国人民银行会同财政部、商务部、海关总署、国家税务总局、银监会共同制定并出台了《跨境贸易人民币结算试点管理办法》;7月3日,中国人民银行又印发了《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》;2010年6月17日,中国人民银行等六部委联合下发了《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》,增加北京、天津、云南、四川、重庆等18个省(自治区、直辖市)为试点地区,广东省的试点范围由4个城市扩大到全省,增加上海市和广东省的出口货物贸易人民币结算试点企业数量。跨境贸易人民币结算的境外地域由港澳、东盟地区扩展到所有国家和地区。

跨境贸易人民币结算的实施,可以便利企业的跨境贸易结算,使企业有效规避汇率波动风险、锁定财务成本;同时,以人民币作为结算货币可以减少企业的货币兑换环节,降低企业的交易成本;另外,中国人民银行在《跨境贸易人民币结算试点管理办法》等法规、规章中明确了该类业务不纳入外汇核销、不纳入外债指标管理,可以减少企业的手续、提高贸易便利化程度,同时降低了企业对外赊购的门槛。

另外,实施跨境贸易人民币结算,也是遵从国际惯例的需要:首先,遵守国际通行的结算惯例。用人民币结算,银行仍然能按照国际惯例开办所有配套服务,如信用证、托收、汇款、备用信用证等等;其次,采用国际通行的行清算模式。即境外的参加银行通过在境内的银行开立人民币同业往来账户,由境内的银行他与境内的其他银行进行清算,而境外参加行和境内行之间的清算信息则是通过国际通行的SWIFT进行传递并实现账户处理;三是遵循国际反洗钱和反恐融资要求。目前我国有专门的反洗钱法,也加入了国际上有关反洗钱和反恐融资的国际条约,因此我们境内的银行和企业在开展跨境人民币结算时同样有义务履行相关的反洗钱和反恐融资要求。

办理跨境贸易人民币结算应注意的法律问题

作为试点企业应注意的主要法律问题:

第一,人民币跨境贸易结算的申请和前提:首先,企业向银行提出办理人民币跨境结算业务的意愿,由银行向中国人民银行等主管机构推荐为“跨境贸易人民币结算试点企业”候选,待中国人民银行等机构核准后,企业即具备办理此项业务的资格。另外,试点企业还需提前安排以人民币作为结算货币的贸易合同、办理人民币报关手续,并向银行递交办理国际结算业务的单证资料及业务申请书。

除必要的贸易合同与结算方式安排之外,企业的境外贸易伙伴也需要提前在境外的商业银行开立人民币账户,以便收取人民币资金;如境外企业是贸易关系中的买方,还需要通过境外商业银行提前获取支付所需的人民币资金。

第二,根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法》第19条的规定:“试点企业应当确保跨境贸易人民币结算的贸易真实性”,为此,试点企业应做好下列三方面的基础工作:

首先,试点企业办理跨境贸易人民币收付时,应如实填写并向境内结算银行提交《跨境贸易人民币结算出口收款说明》或《跨境贸易人民币结算进口付款说明》,提交证明其贸易真实性背景的单证(合同、发票),配合境内结算银行对交易单证的真实性及其与人民币收支的一致性进行合理审查。

其次,试点企业应建立跨境贸易人民币结算台账,准确记录进出口报关信息和人民币资金收付信息。

再次,试点企业收到跨境人民币款项时,应填写《涉外收入申报单》并于5个工作日内办理申报;对外支付人民币款项时,应在提交《境外汇款申请书》或《对外付款/承兑通知书》的同时办理申报。

第三,在合同签订环节上,出口企业在与境外企业签订人民币计价结算的贸易合同时,应注意了解境外企业是否有人民币资金来源用以支付合同款项,以及交易企业所在国家、地区以人民币报关是否会产生影响。

第四,在货物报关环节上,人民币跨境结算所对应的报关币种应当为人民币。目前全国所有的海关现场都已经接受人民币报关,企业在报关时无需填写核销单号,但应注意不能将人民币和其他币种混合报关。

第五,在预收预付环节上,根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》第15条的规定,试点企业预收、预付人民币资金实行比例管理,具体管理办法由人民银行当地分支机构制定。对于预收、预付人民币资金超过合同金额25%的,试点企业应当向其境内结算银行提供相应的贸易合同原件及复印件。预收、预付人民币对应货物报关后,或对应货物无法按照预计时间报关的,试点企业应当及时书面通知其境内结算银行实际报关时间或调整后的预计报关时间。

第六,在延收延付环节上,根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法》第22、23条规定:中国人民银行建立人民币跨境收付信息管理系统,逐笔收集并长期保存试点企业与人民币跨境贸易结算有关的各类信息,按日总量匹配核对,对人民币跨境收付情况进行统计、分析、监测。境内结算银行和境内银行应当按中国人民银行的相关要求接入人民币跨境收付信息管理系统并报送人民币跨境收付信息。企业在办理跨境贸易人民币结算时出现延期收付超过210天或将出口项下的人民币资金留存境外的,应当通过其境内结算银行向中国人民银行的人民币跨境收付信息管理系统报送相关信息。

第七,在国际收支申报环节上,跨境贸易人民币结算项下涉及的国际收支交易,企业和境内结算银行应当按照《国家外汇管理局综合司关于跨境贸易人民币结算中国际收支统计申报有关事宜的通知》及有关规定办理国际收支统计间接申报,申报币种为人民币。

第八,在外债登记环节上,跨境贸易人民币结算项下发生的预收预付和延收延付业务,暂按现行外债统计监测有关规定,由试点企业登录贸易信贷登记管理系统办理人民币债权债务的登记,但是目前无额度控制,即人民币跨境结算所产生的对外负债不纳入外债指标管理。因此,试点企业申请对外开立90天以上的远期信用证,无需受到境内银行短期外债指标的限制。

第九,在出口退税和外汇核销环节上,根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法》第17、18条的规定:试点企业使用人民币结算的出口贸易,按照规定享受出口货物退(免)税政策。试点企业申报办理跨境贸易人民币结算出口货物退(免)税时,不必提供出口收汇核销单,但应单独向主管税务机关申报,如与其他出口货物一并申报的,应在申报表中对跨境贸易人民币结算出口货物报关单进行标注。另外,跨境贸易人民币结算不纳入外汇核销管理,试点企业无需办理进出口收付外汇核销手续。

银行应注意的主要法律问题:

根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法》及实施细则的相关规定,办理跨境贸易人民币结算业务的银行主要包括两类银行:境内结算银行和境内银行。

所谓境内结算银行是指境内具有国际结算能力,遵守跨境贸易人民币结算有关规定,为试点企业开户并为企业提供跨境贸易人民币结算服务的银行。境内结算银行在为试点企业提供跨境贸易人民币结算服务中应注意如下法律问题:

首先,按照人民银行规定,对交易单证的真实性及其与人民币收支的一致性进行合理审查。境内结算银行应当按照反洗钱的有关规定,采取有效措施,了解客户及其交易目的和交易性质,了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人,妥善保存客户身份资料和交易记录,确保能足以重现每项交易的具体情况。

其次,对于人民币跨境贸易结算项下涉及的国际收支交易,按照有关规定办理国际收支统计申报。按照外债统计监测的有关规定对人民币跨境贸易项下涉及的居民对非居民的负债办理外债登记,但不纳入外债管理。

再次,应按人民银行相关要求接入人民币跨境收付信息管理系统并报送人民币跨境收付信息。

所谓境内银行是指为境外商业银行(即境外参加银行)开立人民币同业往来账户,其进行跨境贸易人民币收付的境内银行。境内银行可以同时作为境内结算银行,为试点企业办理人民币结算业务。境内结算银行在为试点企业提供跨境贸易人民币结算服务中应注意如下法律问题:

一是应按规定将人民币结算协议和人民币同业往来账户报中国人民银行当地分支机构备案。

二是需按照反洗钱和反恐融资的有关规定,采取有效措施,了解客户及其交易目的和交易性质,了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人,妥善保存客户身份资料和交易记录,确保能足以重现每项交易的具体情况。

三是办理购售人民币业务时,应按照规定进行购售人民币统计。

四是对于人民币跨境贸易结算项下涉及的国际收支交易,应按照有关规定办理国际收支统计申报。同时,按照外债统计监测的有关规定对人民币跨境贸易项下涉及的居民对非居民的负债办理外债登记,但不纳入外债管理。

五是应按人民银行相关要求接入人民币跨境收付信息管理系统并报送人民币跨境收付信息。

在此还需要特别注意的是,如不遵守相关法律法规规定,根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法》及实施细则的相关规定,违反跨境贸易人民币结算管理规定的试点企业、境内银行将受到下列行政处罚:

境内结算银行、境内银行未按照规定及时、准确、真实报送跨境贸易人民币结算等相关业务信息和备案资料的,中国人民银行及其分支机构有权禁止其继续办理跨境贸易人民币结算业务,并予以通报批评。

篇(5)

关键词：农民工；养老保险；政策评估；制度创新

中图分类号：F842.4　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2008)03-0047-07

一、现行农民工养老保险政策的比较分析和评估

现行农民工社会保险政策大致可分为四种，即将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系(简称“统一城保”)，采取“双低”办法将农民工纳入城镇职工社会保险(简称“双低城保”)，对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险(简称“综合保险”)，部分乡镇企业职工参加农村社会养老保险(简称“农保”)(赵殿国，2007)。

(一)现行农民工养老保险政策的比较分析

农民工社会保险政策主要包括五大内容：覆盖范围、筹资标准、统筹层次、统筹基金和个人账户、基金管理。由于社会保险项目不同，其内容各异，因而同一社会保险项目在不同地区的政策规定也会有一定差异。为增强横向可比性，本文以相对复杂的农民工养老保险为例，选择四种类型中探索较早、制度运行时间较长且有一定经验积累的省、直辖市为样本，如“统一城保”选取广东省、“双低城保”选取浙江省、“综合保险”选取上海市、“农保”选取山西省，并按农民工社会保险政策对不同类型农民工养老保险进行比较分析，得到不同农民工养老保险类型在五大内容上的差别(见表1)。

从表1中不难看出，现有农民工养老保险政策就覆盖范围而言，“综合保险”由于将无单位外来从业人员包括在内，所以其覆盖范围要广于“统一城保”和“双低城保”。“农保”覆盖的是本地乡镇企业及其使用的农民工，一般来说，是四种类型中覆盖范围相对最小的。无论何种类型的农民工养老保险，基本都遵循了企业和职工共同缴费的原则。只是在具体的缴费比例确定和企业、农民工责任分担上有所区别。比较特殊的是，上海市“综合保险”采取单方缴费的方式，即有单位的单位缴，无单位的个人缴，故统筹层次和“统一城保”与“双低城保”相同；“农保”属于农村社会养老保险的一部分，而农村社会养老保险未全面铺开，所以统筹层次不是特别清晰，统筹基金和个人账户的管理和使用、基金管理基本沿袭了“统一城保”和“双低城保”的做法。上海市“综合保险”由于实行行政部门主管、委托商业保险公司理赔的运作方式，所以与其他三种类型的农民工社会保险差异很明显。

(二)现行农民工养老保险主要政策的评估

为全面、客观、准确把握现行农民工养老保险制度，有必要对业已实行的主要政策作系统评估。郑功成(2002)提出，用制度价值取向与建制理念、同时代和国情的适应性、制度有效性和发展的可持续性等四个指标对社会保障制度进行评估。按照这样的观点，考虑到农民工养老保险的特殊性，对现行主要政策作评估可选取以下五个指标：目标明确性、适应性、可持续性、有效性和可及性。现有农民工养老保险将为农民工解除年老时的后顾之忧作为其政策目标具有较好的明确性；制度安排的多样性是适应各省、直辖市实际情况的结果；企业和农民工责任共担机制的形成和保障水平的适度偏低，为制度的可持续发展提供了较好的基础；政策实践确实为部分农民工提供了一定的养老“保险”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少农民工，使越来越多的农民工能够得到养老保险的“保险”，体现出政策可及性较好。

农民工养老保险主要政策实践至今，取得了不少成就：“双低城保”有利于基本养老保险扩大覆盖面，从而缓解因老龄化带来的养老金支付危机；“统一城保”用一种制度解决城镇企业职工和农民工两类人员养老问题，从而方便管理，节约费用；“综合保险”借助市场手段来提高政府养老保险管理效率，同时社会保险和商业保险的互补性优势得到发挥；“农保”基金储备积累的模式，迎合了农民工的特点，使其能够尽快在乡镇企业中得到推广。这些都在一定程度上表明：现行农民工养老保险主要政策目标较明确、适应性、有效性、可及性和可持续性均较好。与此同时，现行农民工社会保险还存在不少问题。何平(2006)认为，有些地方政府政策目标本质上是“借农民工参保之机，汲取大量资金，充实本地城镇社会保险基金。”制度的有效性、可及性、适应性和可持续性离理想状态还有一定的差距。据不完全统计，截止2003年底，广东省参加“统一城保”养老保险的农民工有411万人，占劳动保障部门掌握的922万农民工人数的45％，占广东省实际2500万农民工人数的16％。同期，浙江省实际参加“双低城保”养老保险模式的农民工约150万人，不到其总数的20％；全国约有85000个乡镇企业，约1400万农民工参保“农保”，约占乡镇企业总数的10％(劳动和社会保障部，2005)。设想一下，如果政策适应性足够强，有效性足够高，可及性足够好，可持续性足够优，就会使更多农民工乐意参保，使制度处于一种良性运行状态。

二、农民工养老保险制度设计的两个重要影响因素

城镇养老保险制度、劳动就业政策的发展现状和趋势，对这两个影响现有农民工养老保险因素的分析还相对缺乏；而这两个因素恰恰是农民工养老保险制度设计所必须考虑的。城镇社会保险制度的发展现状和趋势，将直接决定未来农民工养老保险制度设计中与城镇有效对接部分能否实现预期目标；劳动就业与养老保险综合效能若要发挥最佳水平，就得关注劳动就业政策对养老保险功能的互补作用。

(一)城镇养老保险制度的发展现状和趋势

20世纪90年代，随着中国人口老龄化进程的加快和国有企业改革的深化，养老保险已从微观的经济问题转为宏观的社会经济问题。变现收现付制为社会统筹和个人账户相结合的改革，已取得了显著的成效。时至今日，中国实现养老保险制度基本定型发展的同时，一些问题也逐渐暴露出来，如各省、直辖市(自治区)历史负担轻重不一、养老保险压力大小不等等，导致统筹层次一直停留在市、县级；离退休人员的增长，大多数省、直辖市(自治区)养老保险基金收支倒挂，使得养老保险资金支付缺口越来越大；劳动力流动的加快，个人养老保险关系转移频繁，产

生了落后的管理手段与先进的管理目标之间的矛盾。

中国城镇职工养老保险制度自1997年确立以来，一直处于不断地调整和完善当中。在经历了2001年、2005年的调整和完善后，制度逐渐定型，最终走向统一成为必然。由现行的市、县级统筹转为全国统筹不可能一蹴而就，但如果先做到有一定的收入再分配的省级统筹，再在不损害部分省辖市既得利益的基础上，所有省辖市按照“统一制度、统一管理、统一标准、统一调剂使用基金”的要求，实现真正的省级统筹和省内养老关系的自由接续以及全国统筹是完全有可能的。为了保障城保安全运行，国家在辽、吉、黑三省进行了完善城保体系试点，通过缩减个人账户规模得以逐步做实个人账户。如果空账做实规模和做实速度合适，以今后几十年全国GDP年增量的一定比例来补贴个人账户，辅之以从其他渠道筹集资金、严格控制退休条件等措施，做实个人账户是可以实现的目标(劳动和社会保障部，2007)。

(二)劳动就业政策的发展现状和趋势

为了与中国经济发展水平不断提高、经济体制改革不断深化相适应，劳动就业政策的改革与发展步伐也不断加快。到目前为止，已初步形成与中国市场经济体制相适应的劳动就业制度；通过实行促进就业的长期战略和政策，取得了显著成就。但就业压力在未来相当长时期内依然是一个突出矛盾。今后几年，供大于求缺口基本维持在1200万人；中西部地区和老工业基地的就业问题更加严峻；下岗失业人员再就业难度加大；新成长劳动力就业问题突出；农村剩余劳动力转移和职业培训任务相当繁重(田成平，2007)。如果考虑经济增长方式的转变以及经济结构的调整，就业压力会更大(许经勇，2002)。

长期以来，国家把扩大就业置于经济社会发展的突出位置，实施积极就业政策。一方面，奋力解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题；另一方面，努力做好城镇新增劳动力就业和农村富余劳动力转移就业工作。所以在未来相当长一段时期内，就业将持续增长。农村剩余劳动力就业问题的突出使国家不得不重视并积极推进城乡统筹就业，力图建立起城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。通过面向市场、运行有序、管理高效、覆盖城乡的职业培训和技能人才评价制度与政策体系的形成、对各类劳动者培训力度的加大，将不断提高劳动者的素质。劳动关系调整机制的进一步完善、劳动关系调整法制化的逐步实现、劳动合同制度的普遍实行、集体合同制度的继续推进、劳动关系三方协调机制的逐步健全、劳动争议处理体制改革的明显进展，将有利于劳动关系的和谐与稳定(劳动和社会保障部，2007)。

三、农民工养老保险的实际需求与政策供给分析

(一)农民工养老保险的实际需求：来自农民工的需求

1、即期收入

对农民工来说，缴纳保险费必然会对当期收入产生影响。养老保险的高基数、高费率使得原本收入水平就较低的农民工即期收入递减效应非常明显。目前农民工主要由青壮年劳动力构成，迫切需要的是挣钱养家、子女教育及赡养老人等，对自身养老问题考虑不多。对农民工“最迫切需要参加的保险”调查充分反映了这一点，养老保险排在工伤、医疗、失业险之后，列第四位。

2、强流动

由对农民工的调查得知：被调查对象变动过工作的占47.7％、劳动合同在3年以下的为90.2％。这说明农民工签订的合同往往是短期劳动合同，受教育程度比较低，以从事体力和技术含量较低的职业为主，所获得的劳动报酬远低于大中城市生活成本。所以农民工就业的短期性和支付能力的低下，决定了其难以在城市定居。

3、低收入

农民工工资收入较低构成了解决农民工养老保险问题的最大障碍。据国务院研究室《中国农民工调研报告》显示：农民工的月工资多数在500至800元之间。如果要求农民工按照城镇职工的办法参保，农民工得到的当期工资会更少，农民工很难愿意参保。

4、间断缴费

农民工频繁的流动性决定了其很难累计缴满享受城保所规定的15年最低年限。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4-6年；从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2-3年(梁庆朝等，2006)。因此，对他们来说，15年缴费年限成了难以逾越的门槛。

5、构成多样性

农民工的构成具有多样性。第一类是已经城市化的农民工，大约占15％-20％，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所等；第二类是以农业为主、以务工为辅的类型，这部分农民工打一个月、两个月工的目的就是把所挣的每一分钱带回去；第三类是处于流动状态的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民(周运清，2003)。构成的多样性需要养老保险制度能够作出调整与其相适应。

(二)农民工养老保险的政策供给：来自政府的供给

1、长远保障

养老保险作为一种长期性投资，解决的是农民工若干年以后的问题。虽然农民工自身积极性不高，但在政府看来，为其提供一定的养老保险是着眼于长期的选择。国家有责任让农民工处于养老保险的制度覆盖范围内，通过让农民工自行分担其养老责任可以减轻国家在农民工年老时所付出的养老成本。

2、弱统筹

现阶段养老保险各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通。当农民工在同一个城市频繁变动工作岗位，或跨地域流动，或阶段性转入非农领域就业时，养老保险关系无法转移接续(华迎放、何平。2006)。由于未实现全国统筹，在转入地承担的责任与转入地权益存在不对等的情况下，各地普遍设置转移制度壁垒就是一种“理性”选择；并且现行管理手段亦不适应农民工频繁流动的需要。所以，即便是参加养老保险的农民工也只能作出退保的无奈选择。

3、高费率

据我国现行社会保障政策，职工个人缴纳的养老保险相对于做实个人账户以前有所提高。个人账户完全由职工个人缴纳，占其工资的8％比例。对于多数农民工来说，维持城市生活已捉襟见肘，实在不愿再花钱办理一份希望“渺茫”的养老保险。

4、长期缴费

缴费年限一直是困扰农民工养老保险的主要问题之一。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，才可按规定领取基本养老保险金。有些地方还作出了这样的规定：退休前5年必须到该地参保。这些不合理的规定对劳动合同以短期为主、打工具有很强流动性的农民工而言，是遥不可及的事情，实际上把农民工的养老问题排除在外。

5、政策单一性

现行的农民工养老保险政策单一，与农民工构成的多样性矛盾尖锐。现行的“统一城保”、“双低城保”、“综合保险”和“农保”模式都是在未对农民工分层分类的基础上，“一刀切”地将所有与用人单位形成事实劳动关系或建立劳动合同的农民工纳入制

度覆盖范围。这种过于激进且宏观的制度设计，有违于农民工的构成多样性特征，在政策实践中必将遇到不小的阻力。

四、农民工养老保险：政策选择

由于对制度安排的偏好比起对制度结果的偏好更重要，制度设计优于技术方案的选择(丹尼尔，2006)，所以，农民工养老保险制度设计成了最为关键的问题。农民工群体特有的复杂性决定了其养老保险问题不可能一蹴而就地解决。我国农民工总数大约2亿人，其中本地乡镇企业农民工有0.8亿、外出农民工有1.2亿左右(国务院研究室课题组，2006)。相比本地乡镇企业农民工简单的构成，外出农民工按照其在城市职业分布、生活状况、经济生活中地位和作用的不同，可分为四类：第一类，从事建筑业农民工(约14.5％)；第二类，从事零工自主就业者(约4％)；第三类，在外资、国有和民营企业从事制造业农民工(约46.6％)；第四类，从事商业批发零售、餐饮、配送、物业、治安、环卫、运输、仓储和家政等城市基础服务行业工作人员，以及在政府机关和社会团体、房地产业，甚至教育、卫生、金融等行业从事各类业务人员(约35％) (杨冬民等，2006)。

(一)制度设计原则：渐进和公平

将农民工群体纳入养老保险制度是一个先易后难、先快后慢的过程。因为现有的城保制度是比较适合正规部门就业人员的，只有本地乡镇企业农民工、外出农民工第四类的大部分、第一类和第三类的一部分可直接比照参加，但前提是城保部分内容作相应调整。即使是这样。就业于非正规部门农民工养老保险还有待进一步拓展。可行的选择是：首先，将第四类中剩余非正规就业农民工转换成正规就业；其次，实现第一类、第三类部分农民工向正规就业转化；再次，把第二类中尽可能多的农民工向其他类别转移；最后，基本实现所有类别农民工在正规就业岗位工作。受农民工就业部门正规与否的限制，农民工养老保险制度推广将呈现出明显的先后和快慢。于是，渐进就成为第一个应坚持的原则。

第二个应坚持的原则是公平，主要有三层含义：一是要公平地对待本地乡镇企业农民工和外出农民工。现有关于农民工养老保险进城、回乡还是单列的讨论，基本集中在外出农民工养老保险的模式选择上；多数学者和政府人士倾向于进城，但对本地乡镇企业农民工的关注相对缺乏，已有的实践是选择将其纳入农村养老保险。然而，将本地乡镇企业农民工自身的需求、所面临的社会风险、拥有的生存技能和中国特定的工业化、城市化、现代化背景考虑在内，不难得出本地乡镇企业农民工亦应该纳入城保体系。二是对外出农民工中的四类人群要公平对待。将外出农民工分为四大类并不是要求养老保险制度设计上作出有差别的调整，而是为了便于养老保险制度在尽可能短的时间内覆盖尽可能多的农民工，这种次序的先后与进程的快慢恰恰是出于统筹考虑的结果。有步骤的将四类农民工纳入制度内的过程。同时也是公平逐渐增进的过程；在农民工与城镇企业职工之间、农民工各类别之间的互济性得到提高的同时，实现了养老保险保障公平的目标。三是农民工和本地居民要得到政府的公平对待。政府应该在本地居民和农民工权利平等的基础上，确定养老保险对象的标准由户籍制度变为正规就业制度，构建统一的社会保障体系，逐步消除城市养老保险制度中对农民工不合理的制度性排斥(关信平，2007)，尤其是不能利用向农民工扩大覆盖来解城镇企业职工养老金支付之“急”。

(二)制度设计内容：立体式解决方案

那么，农民工养老保险制度究竟应该怎么设计才最为合适?目前学术界和政府倾向于这样一种路径：分类分层解决农民工的养老保险问题(郑功成，2002)。以农民工就业的稳定性和居住的长期性作为标准。有稳定的就业和在城市定居达3年或者以上的农民工，当地政府应给予其享受本地居民权益的资格，并将其直接纳入城保；没有稳定的就业或者就业稳定性较差。且在城市定居少于3年的农民工，应根据其正规就业的程度来分层，先建立一个适合该特点的养老保险制度作为过渡，待其符合条件后，再将其逐步纳入城保。

鉴于此，本文提出以立体式解决方案来解开农民工养老保险“难”这个结。该方案由横向推进和纵向深入两部分构成。横向推进和纵向深入形成纵横交错的立体式农民工养老保险覆盖网，根据农民工所处类别和层次，符合条件的直接纳入城保；未符合条件的先参加过渡性养老保险制度，同时采取措施来提高其正规就业程度，使其符合条件。而这个过程必然是一个先易后难、先快后慢的渐进过程，最终将基本覆盖到全体农民工，约1.98亿人(计算公式为：1.14+0.48+0.27+0.09=1.98)。具体来说，有以下四个阶段。

第一阶段，2007-2010年。由于本地乡镇企业农民工和外出农民工第四类的大部分(假定为80％，以下相关数据均为假定。具体数字根据该类农民工的就业稳定状态进行测算后才能确定)基本符合条件，换句话说，这部分农民工在参保参考线(拟定于签订有3年或以上劳动合同)以上，可直接将其纳入城保。与此同时，要采取措施提高外出农民工第四类剩余部分(20％)、第三类和第一类的正规就业程度。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。在这一阶段，共可将1.14亿左右(计算方法为：0.8+1.2×35％×80％=1.14，以下计算方法同)的农民工纳入养老保障安全网内。

第二阶段，2010-2015年。随着外出农民工第四类剩余部分(20％)和第三类大部分(70％)正规就业在参保参考线以上，故将其直接纳入城保。同时，要做好外出农民工第三类剩余部分(30％)和第一类的正规就业提高工作。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。这个阶段可以促进近0.48亿农民工参加城镇企业职工养老保险。

第三阶段，2015-2025年。待外出农民工第三类剩余部分(30％)和第一类大部分(60％)的正规就业达到参保参考线，就用城保将这部分农民工覆盖进去。此外，要继续推进外出农民工第一类剩余部分(40％)和第二类一部分(50％)的正规就业提高工作。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度。这个阶段在扩大覆盖面上取得的成果就是约有0.27亿农民工参保。

第四阶段，2025-2040年。基本可以将处于参保参考线以上的外出农民工第一类剩余部分(40％)和第二类一部分(50％)纳入城保制度内。所有未进入城保的农民工均参加过渡性养老保险制度，届时将有约0.09亿农民工参加城保。

(三)制度设计相关配套措施

1、发挥政府的扶持者角色和推动、规范作用

农民工养老保险缺失的主要根源与其说是户籍制度，倒不如说是非正规就业。不同于正规就业，非正规就业有几个显著特征：与劳动单位没有签订完整的

劳动合同，没有稳定的社会保障，没有固定收入。附属于正规就业的稳定的社会保障、固定的收入和长期的定居，往往是以完整的、长期的劳动合同为前提的。因此，政府应该在促进农民工就业而且是正规就业中扮演扶持者角色，起到推动和规范作用。以往政府的劳动就业政策是希望提高非正规就业率来提高社会整体就业水平，虽然取得了不少成就，但对于社会保险制度而言并不可取。正是由于非正规就业现象在农民工中极其普遍，才导致农民工社会保险制度迟迟无法铺开。2004-2007年的中央文件已多次强调，政府应承担帮助进城农民工就业的责任。那么，政府如何来承担?首先，取消现有制度中外来人员就业证、外出人员就业卡等对农民工进城就业的所有不合理规定，向农民工开放已有劳动力市场并提供与城镇居民平等的就业服务。其次，参照国家对招收下岗职工企业进行补贴的做法。对各类企业新增岗位吸纳农民工并与之签定3年以上劳动合同的，给予其养老保险；补贴标准以当年使用的月社会平均工资的60％作为基数，以增强企业为所招农民工缴纳保险的积极性，农民工也因此成为该项政策的间接受益者。再次，国家鼓励劳务输出的省市积极开拓外地劳务市场，引导其与劳务输入省市签订劳务合作协议，建立劳务信息协作关系，有组织地开展劳务输出和输入。最后，国家要适应农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的需要，积极推动农村劳动力转移培训。

法律法规不完善、执法不严和劳动监察不力也是农民工正规就业贫乏的重要原因。政府要积极完善法律法规，尽早出台一部综合性的关于农民工的专门法律法规，而不是仅以暂行法规、条例、办法等形式出现；要努力提高法律效力，加强其应有的权威性和稳定性；要严格执法，监管到位，加大对司法和劳动检查的投入，培养高素质的执法监察队伍，形成长效的监督机制。

2、发挥工会的组织者角色和维权作用

要使广大农民工从散漫状态走向联合、统一，就必须积极在农民工中建立工会组织。通过发挥工会的组织者角色和维权作用，可以变农民工与用人单位的个别劳动关系为工会与用人单位的集体劳动关系，变散漫无序为组织有力，变非市场行为为市场行为，变个别劳动关系的不均衡状态为集体劳动关系的市场均衡(丁胜如，2005)。实际情况亦表明，建立工会的企业用工情况要远远好于未建立工会的企业，劳动合同签订率要高出近40％、参加城镇养老保险的比例高出近33％。由此看来，农民工加入工会可以促进其进入正规就业者行列。

在全国来看，把农民工纳入工会组织的进展却不顺利。据全国总工会统计，截至2005年底，全国基层单位中参加工会的农民工有2100万(陶志勇，2007)，占2亿农民工的比例约1/10。因此，一方面要积极发展农民工进入工会，另一方面要积极发展工会本身。全国总工会最近提出，2007年全国新增农民工会员要达到1500万人以上，并根据农民工流动分散、离土离乡、异地就业的特点，建立农民工源头入会机制，使农民工在进城打工前就加入工会组织(中国社会保障网，2007)。但工会的积极组织和推动能否取得预期效果，还得看各级政府和有关部门的支持程度。各级政府和有关部门应积极转变观念，不能因为招商引资而反对工会的组建，不能因为发展非公有制经济而疏于对工会的关注，不能以人员编制、干部配备、办公条件等为由而制约工会的进一步发展。如果政府观念能够转变，通过对企业的指导和规范，工会就可在各地区、各所有制企业中发展、壮大。只有工会发展起来了，且农民工愿意加入工会，农民工依托工会来维护自己的就业和养老保险权益才能有可靠保障。

(四)制度设计相关问题探讨

通过提高农民工正规就业使其逐渐符合条件，进而被纳入城保的制度，是否会使下岗职工就业困难的情况“雪上加霜”呢?是否会出现城保制度中农民工福利向城镇居民福利的“逆向流动”呢?是否有合适的过渡期农民工养老保险制度?通过合理的制度安排，完全可以解决上述问题。

首先，农民工就业结构和城镇居民就业结构有很大区别，只有在非正规就业领域，二者才表现出较强的替代性。与城镇居民相比，农民工人力资本和社会资本处于明显的弱势，企业也不会仅仅考虑劳动力成本低而不顾劳动者的素质。北欧国家实行充分就业政策所取得的良好效果揭示出：在国家的引导和规范下，几乎每个公民都能有一份正规就业工作是完全有可能的(R・米什拉，2003)。

其次，为避免福利的“逆向流动”，可将农民工社会统筹部分和城镇企业职工社会统筹部分实行分账管理，待城保统筹层次提高至国家、社会保险关系能够自由接续和转移、个账按8％做实时，再将二者打通。农民工的最终养老地负责用农民工社会统筹部分支付其基础养老金，个人账户养老金从其个账领取。这样城镇企业职工社会统筹的支付危机和做实个人账户资金缺口的责任才不会转嫁到农民工身上。