风险分析论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇风险分析论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

（一）短期偿债能力分析

短期偿债能力度量的是公司对短期债务（一年内）的偿付能力，经常使用的指标包括流动比率、速动比率和现金比率。流动比率是最常见的测度短期偿债水平的财务比率，它等于企业流动资产与流动负债的比值，流动比率与企业的短期债务偿还水平有着正向的关系，按照通常的财务理论，企业应当保持不低于2的流动比率，因为流动资产中的存货通常占到流动资产的一半左右，而存货的变现速度及质量都有着不小的不确定性。流动比率是度量短期偿债水平高低的较为粗略的指标，我们在估计短期偿付能力时还经常应用到速动比率和现金比率。流动资产内部的不同项目，其流动性有着较大的不同，其中的现金及准现金、应收款项及金融类资产，变现水平很高，是速动资产，因此，速动比率在测量短期偿债水平方面较为精确。不过，行业之间的速动比率也可能存有很大的差别。采用现金销售方式的企业，其应收款项很少，速动比率有可能远远低于正常水平。现金比率则指的是企业现金资产同流动负债的比率，它度量的是企业直接进行债务支付的能力。我们也使用现金流量比率来度量公司的短期偿债水平，它是经营业务产生的现金流量净额同流动负债的比值。现金流量比率在两个方面较之存量比率更有优势，第一是它考虑了资产的变动及变现能力，第二是偿付债务的是实际的现金，而非资产。

（二）长期偿债能力分析

长期偿债水平，涵盖偿付长期债务利息和还清债务本金两大方面。从比率的性质来说，也包含存量比率和流量比率两大类别。长远方面来看，企业的全部债务都需要还清，因此度量企业长期偿债水平高低的比率便是总资产与总负债的比值大小，我们使用资产负债率来测度总债务的存量关系。资产负债率是总负债同总资产的比率，它表示企业的总资产里有多少是通过负债的形式取得的，反映了企业对于债权人利益的保护程度高低。此比率偏低，则说明企业的偿债水平越值得信赖，同时也代表着企业借入新债的能力越强。通常，企业应当控制资产负债比率在合适的水平上；资产负债率偏低，说明企业利用债务的程度不够，不利于企业扩大生产经营规模，利用财务杠杆效应，使投资者赚取更多利润；资产负债率高，说明企业的债务负担较重，不仅容易使企业陷入偿还危机和财务危机，对于债权人的利益保护也缺乏必要的保证。

二、负债融资与筹资风险

负债融资的筹资风险包含两个主要的方面，第一是由负债融资所引致的使企业股东获益降低的风险，第二则是使企业陷入财务困境甚至清算的风险。负债融资所面临的风险，其影响因素复杂多样，主要有下述两大类别：

（一）内因分析

1．负债规模。负债规模指的是企业资产总额中负债比例的水平。企业的负债水平处在很高的位置，需要定期开支的固定利息也会上升，企业因经营获益下降而引起失去支付能力或财务破产的可能性也会升高；同时，企业的财务杠杆系数也会上升，股东的收益水平将随着企业的获益水平变动而产生更大的波动幅度。所以，企业要控制好合理的负债水平，把财务风险控制在适宜的水平。2．负债的利息水平。负债融资支付的利息水平受到多种因素的影响，也同债务市场的供需行情有着极大的关联。在同等负债水平下，如果企业的债务利息率偏高，甚至接近企业预期的资产报酬率，企业面临的财务风险也就越大。如果预计的投资报酬率无法实现，导致实际的报酬率接近甚至小于债务的利息率；债务筹资便会拉低股东的获利水平。同时，企业预期面临的财务风险波动性也会越高，股东的获利高低及企业的财务风险都将面临较大的不确定性。3．负债的期限及结构。在合理的债务总规模下，安排好负债的时间长短也非常有必要。在负债的筹资结构方面，应当实现以下目标：长期的资金需求要用长期负债来完成，短期的资金需要则使用短期负债进行匹配，这能够控制并锁定企业的筹资风险。

（二）外因分析

篇(2)

一、重要性与审计证据之间的关系

重要性是审计中的一个重要概念。我国《独立审计具体准则第10号————审计重要性》对重要性的定义是：“被审计单位会计报表中错报或漏报的严重程度，这一程度在特定环境下可能影响会计报表使用者的判断或决策。”可见，重要性实质上强调的是错报与漏报的“程度”，而且这一“程度”是从会计报表使用者的角度来考虑的。如果会计报表中存在的错报或漏报能够使会计报表使用者改变其原有的决策，则这种错报或漏报就是重要的；反之，则是不重要的。实际上，重要性可以解释为可容忍错报或漏报的最高界限，超过这个界限的错、漏报是不能容忍的，而低于这一界限的错、漏报是可以接受的。

审计过程中必须运用重要性原则，其运用的情形有二：一是在编制审计计划时对重要性的水平做出初步评估，以确定拟执行审计程序的性质、时间和范围，借以提高审计效率；二是在评价审计结果时，对重要性进行判断，以确定已执行的审计程序是否充分，借以保证审计质量。就第一种情形来看，审计人员之所以要对重要性水平做出初步判断，其目的就是要确定审计证据的数量，因为重要性是影响审计证据充分性的一个十分重要的因素。由于重要性是一种可容忍错报或漏报的最高界限，因此，如果重要性水平定得越低，说明可容忍的错报或漏报程度越小，就要求执行越充分的审计程序，从而获取越多的审计证据；反之，如果重要性水平定得越高，说明可容忍的错报或漏报程度越大，则可执行有限的审计程序，从而所需要的审计证据就可以少些。

例如，为合理保证应收账款账户的错报或漏报不超过l万元所需收集的审计证据，比为了合理保证该账户错报或漏报不超过2万元所需收集的审计证据要多。由此可见，重要性与审计证据之间成反向关系。

二、重要性与审计风险之间的关系

《独立审计准则第9号——内部控制与审计风险》将审计风险定义为：“审计风险是指会计报表存在重大错报或漏报，而注册会计师审计后发表不恰当审计意见的可能性”。可见，审计风险实质上强调的是会计报表中未被查出的重大错报或漏报对审计意见的影响，由于审计测试和内部控制的固有限制，审计人员不可能将所审计报表中所有的错报或漏报都审查出来，所以审计风险始终存在，但审计人员在审计测试过程中，又总是希望通过执行合理必要的审计程序，尽可能将审计风险降低至可接受的水平，同时提高审计工作的效率，这就需要充分考虑重要性与审计风险二者之间的关系。

在审计中，重要性与审计风险之间成相互作用的反向关系。首先，重要性水平越高，审计风险就越低；重要性水平越低，审计风险就越高。重要性是决定审计风险水平高低的关键因素，审计人员对重要性水平的判断直接影响审计风险水平的确定。如果审计人员确定的重要性水平较低，则审计风险就会增加；所以审计人员必须通过执行有关审计程序来降低审计风险。这里，重要性水平指的是金额的大小，而且是从会计报表使用者的角度来判断的。比如，一般来说4万元的重要性水平比2万元的重要性水平高，如果重要性水平是4万元，则意味着低于4万元的错报与漏报不会影响到会计报表使用者的判断与决策，审计人员仅仅需要通过执行有关审计程序查出高于4万元的错报或漏报。如果重要性水平是2万元，则意味着金额在2万元到4万元之间的错报或漏报仍然会影响到会计报表使用者的决策与判断，审计人员不仅需要执行有关审计程序查出金额在4万元以上的错报或漏报，而且还要通过执行有关审计程序查出金额在2万元至4万元之间的错报或漏报。可见，重要性水平是4万元的审计风险比重要性水平是2万元的审计风险低。其次，在一定程度上，审计风险水平的高低又反作用于重要性水平。审计人员在对重要性水平进行初步判断时，应当考虑审计风险这一因素。《独立审计准则第10号——审计重要性》第ll条就指出了审计人员对重要性水平做出初步判断时，应当综合考虑的重要因素，其中第3款就是考虑“内部控制与审计风险评估的结果”，如果内部控制越差，评估的审计风险越高，确定的重要性水平就应越低；反之，如果内部控制行之有效，审计风险综合评估水平较低，则重要性水平可以确定得高一些。

由于重要性与审计风险之间存在相互作用的反向关系，所以重要性水平的高低直接影响审计人员对其将要执行的审计程序的确定，进而影响审计工作效率和所面临的审计风险。如前例，如果原本是4万元的错报或漏报才会影响到会计报表使用者的决策，而审计人员将重要性水平评估为2万元，显然，重要性水平偏低，这样会使审计人员误认为审计风险较高，为了降低较高的审计风险，就会扩大审计程序的范围或追加审计程序，而实际上没有必要，只能是浪费时间和人力，降低了审计效率。相反，如果原本2万元的错报或漏报就会影响到会计报表使用者的判断或决策，而审计人员却将重要性水平确定为4万元，重要性水平偏高，这样会使审计人员误认为审计风险较低，所执行的审计程序要比原本应当执行的审计程序少，审计范围小，收集的审计证据不充分，必然导致错误的审计结论，其结果是审计人员承受的审计风险增加。由此可见，重要性水平与审计风险之间成反向关系，这种关系对审计人员将要执行的审计程序的时间、性质、范围有着直接影响，审计人员应当保持应有的职业谨慎，综合考虑各种因素，合理确定重要性水平。

三、审计风险与审计证据之间的关系

篇(3)

（一）企业数量多，资金需求短、频、急

根据最新的企业划分标准，我国99%以上的企业属于小微企业，约有6000万户。如此众多的小微企业，一方面满足了商业银行对日益增长的客户资源的需求，另一方面也给商业银行的业务创新、经营管理和风险防控带来了严峻的挑战。小微企业资金需求一般额度较小，且时间要求十分急切，贷款频率较高。与小微企业资金需求“短、频、急”的特点相比，商业银行的信贷业务流程、管理模式及审批手续却较为繁琐、费时，不仅周期较长，而且手续复杂，因此，不能有效满足广大小微企业客户的需求。

（二）经营规模小，抗风险能力弱

小微企业不仅业务经营规模小，产品种类较少，而且资产规模和销售收入也相对较小，资金实力弱。调查显示，我国相当一部分小微企业的年经营规模仅有100万元左右，这种较小的规模不仅使得小微企业面对复杂多变的市场呈现出灵活的反应能力，而且有利于它们迅速捕捉市场机会，调整经营策略。然而，从另一方面来看，小微企业的这些特点，也给企业带来了许多负面影响，使他们极易受到宏观调控和行业周期变化的影响。特别是在当前金融危机的影响还未完全消退、国内外经济面临诸多不确定因素的背景下，小微企业的先天性特点使其很容易陷入生存危机，从而大大增加了小微企业的信贷风险。

（三）管理不规范，信息不对称问题突出

纵观国内小微企业，大部分属于家族企业，其经营风格和经营模式受企业主个性的影响十分明显。企业的经营管理还停留在经验管理层面，多数企业尚未构建现代企业治理结构。有些虽表面上建立了现代企业内部治理结构，但在实际运作过程中实行的仍然是传统管理模式，大量的企业经营管理决策凭企业主的主观臆断作出，从而导致决策缺乏科学性和客观性，不利于小微企业的发展。此外，会计制度不健全、披露虚假财务信息是我国小微企业当前呈现的另一个十分突出的且带有共性的问题，而目前我国小微企业征信体系建设还十分滞后，征信平台尚不完善，加剧了银行和小微企业之间的信息不对称问题，从而导致银行面对小微企业贷款时表现得十分谨慎。

二、小微企业信贷风险分析

（一）信息不对称导致的信贷风险

小微企业主为了尽可能地逃避税费，在向金融机构和政府工商、税务等部门上报会计信息时，往往不愿意提供真实信息，从而进一步加剧了信息不对称带来的信贷风险，其结果又加剧了小微企业的融资难问题。

（二）企业公司治理结构不完善导致的信贷风险

一方面是由于小微企业主经营不善造成的，许多小微企业主文化知识水平不高，管理经验缺乏，商业信誉较差，这些问题将严重威胁小微企业信贷资金的安全；另一方面是由于小微企业公司治理结构不完善造成的。众所周知，我国小微企业普遍存在内部管理不规范、财务制度不健全的弊病，企业的经营管理缺乏科学的决策过程，往往由企业主个人决定，凭经验和喜好管理企业，从而导致企业经营决策的误差较大，后果严重的甚至造成企业倒闭。

（三）银行信贷管理粗放导致的信贷风险

银行对小微企业信贷的审批往往重抵押物或担保，而轻现金流，忽视了对小微企业经营状况的全面考察，这种片面性评估不利于银行对小微企业信贷风险的控制。此外，与小微企业的庞大数量相比，商业银行专门针对小微企业的信贷客户经理数量明显不足，导致这种信贷业务人才短缺的最重要原因是岗位待遇不高，难以吸引和留住人才。不仅如此，现有的小微企业信贷从业人员普遍缺乏经验，业务水准不高，职业道德水平也有待提高。面对商业银行的经营业绩压力，这些小微信贷从业人员通常盲目授信，许多信贷业务存在资料虚假、数据失真、抵押无效、拿回扣等违规违法行为，其结果必然增加了操作风险。

（四）外部环境恶化导致的信贷风险

外部环境的变化主要包括：一是经济周期波动带来的外部环境恶化，这种变化对商业银行的信贷风险有着显著的影响。由于小微企业经营规模小、实力弱、经营不确定性大，极易受到宏观经济波动的影响。特别是在外部经济处于低迷期时，小微企业的信贷违约率会迅速上升，自然商业银行的信贷风险也大大提高。国际著名的穆迪公司的一项研究也表明，小微企业在经济衰退期的债务回收率比在经济繁荣期低1/3以上。二是产品的更新换代带来的外部环境变化。受产品生命周期的影响，一些新产品和新工艺将代替旧产品和工艺，小微企业如不能及时对产品进行更新换代，必将面临被市场淘汰的风险，从而致使企业倒闭关门。三是国家宏观经济政策调整带来的外部环境变化。国家的经济政策对企业生产经营毫无疑问会产生重大影响，当小微企业的经营方向与国家宏观政策相悖时，企业生存环境必然急剧恶化，最终也将导致信贷风险的发生。

三、控制小微企业信贷风险的对策

（一）健全征信体系，化解“信息不对称”难题

完善的征信体系是解决商业银行和小微企业之间“信息不对称”问题的有效途径。要建立和完善小微企业征信体系，一方面政府要及时出台与征信相关的法律法规，规范小微企业信用信息的上报、披露、使用和保护，将信用产品的加工、生产、使用都纳入法律范畴，为小微企业甚至全社会创建一个开放自由和公平公正的信用环境。同时，通过立法扫清制度障碍，建设全国联网的小微企业信用信息共享系统，协调来自工商、税务、海关、财政、统计、社保以及银行、电信、电力等部门的信用数据，构建小微企业征信资源共享平台，推动各方将小微企业信用信息整合并向社会开放。另一方面要健全与之相应的征信监管办法，净化征信市场氛围，为惩戒失信行为提供法律依据，保证征信市场的规范有序发展。此外，为了惩戒失信部门或企业，应该建立失信举报制度，动员各方力量，实现征信监管与社会监督相统一。

（二）规范管理，完善企业公司治理结构

在企业管理方面，小微企业主要及时转变传统的家族式管理观念，构建适应企业长远发展的现代公司治理制度，提高管理决策的科学化水平。当企业发展到一定阶段时，应及时引入职业经理人进行企业管理，同时要注重吸引社会优秀的中高层次人才加盟，适时补充新鲜血液，不断激发企业管理的内在活力。在会计制度方面，小微企业要在逐步完善的基础上不断提高会计人员的职业道德水平和业务素质，确保会计信息的真实、可靠，为企业经营管理树立良好的商业信誉。在人员素质方面，除树立诚信经营的理念以外，还要经常组织企业中高层管理人员开展业务水平培训，吸收国内外先进的管理知识和技能，如通过选派管理人员参加政府部门、高校或其他社会组织举办的职业经理人培训班或中高层企业管理人员研修班等，以提高小微企业管理人员的文化知识水平和经营管理能力。

（三）加强信贷管理，创新信贷模式

针对小微企业及其信贷特点，商业银行也要实行不同于大企业的有针对性的信贷管理模式，即“四单”管理：单列小微企业信贷计划、单独进行信贷评审、单独予以考核激励、单独配置专营队伍。特别是商业银行在对分支机构进行业务考核的过程中，要将小微企业信贷业务市场占有率、小微企业客户数量以及利润贡献率等作为单独考核指标，纳入对商业银行分支机构的考核体系之中，并单独对这些指标配套制定相应的激励措施，划拨专项业务发展经费，配置专项信贷额度。同时要建立和完善信贷风险防范与业务绩效奖励并重的绩效考核评价办法，把商业银行信贷人员的物质奖励与小微企业信贷资金规模、小微客户数量、贷款质量及效益等综合指标相挂钩，从制度设计上调动商业银行分支机构对小微企业的授信积极性，从而促进和保障小微企业信贷业务健康发展。在小微企业信贷模式上，可实行分步贷款，通过对小微企业业务细分，将整个贷款按照业务的流程进行分步发放，这样可以有效降低信贷风险。

（四）全面考察企业，注重实地调查

在小微企业征信体系建立之前，商业银行在发展小微企业信贷业务时，不仅要关注企业的财务信息，更要关注企业的非财务信息，从全面审慎的角度出发，多方面考察小微企业的贷款偿还能力，合理确定小微企业的授信控制量。要全面了解和评估小微企业的经营状况，必须通过实地调查、走访等形式来获取企业经营的第一手资料，摸清企业经营的真实情况，以最大限度地化解信息不对称问题。商业银行在对小微企业的信用等级进行评定时应更多地将实地调研作为判断依据，减少对企业的正式财务报表等书面文件的过分依赖。在调查的基础上，商业银行要从风险控制、客户管理和价值发掘的角度对授信的小微企业进行科学细分，进而对它们实施差别化的信贷业务发展策略。同时，为了保证调查信息的全面性和真实性，商业银行要注重调查内容和调查方法的设计，可以采用“三问三看”的信贷调查方法，即“问人品、问经营、问风险，看报表、看流水、看凭证”。此外，在调查过程中还应严格执行“双人实地调查制”，最好是客户经理和风险岗位人员共同开展实地调查。这样有助于将信贷风险的关口前移，从源头上把控小微企业信贷风险，从而有效降低信贷过程中和信贷之后的风险。

（五）重视生产技能，创新信贷产品

缺少可抵押物是小微企业信贷过程中面临的共性难题，而商业银行最为关注的莫过于抵押物，这种银企之间的信贷矛盾始终是小微企业融资的绊脚石。鉴于此，商业银行的信贷模式值得反思和重构。为了化解这一矛盾，商业银行应该逐步转移传统的信贷关注点，即将关注信贷抵押物转向关注小微企业的经营能力和劳动技能，因为经营能力和劳动技能最能反映企业的生存和发展能力。与此同时，商业银行还要根据小微企业的经营模式和产品的不同，有针对性地创新信贷产品，以满足小微企业不同层次、不同产品的资金需求。

四、结语

篇(4)

哈维。罗森的债务理财理论对深刻理解我国反周期的扩张性的积极财政政策用“增债”而非“增税”或“减税”是有十分重要理论意义的。国债作为取得财政收入形式，相对于税收而言，借助国债这个财政收入对政府增加财政支出的能力所形成的约束就可能是“软”的。这是因为国债具有不同于税收的形式特征的约束。税收尽管也有其自身的内在约束，但税收这个财政收入具有三个形式特征：强制性、无偿性和固定性。税收所具有的强制性和无偿性，决定了微观经济主体对“可容忍的”税收水平的看法是趋于相对稳定。（阿特金森、斯蒂格里茨，1992）在正常情况下，政府增税（提高税率或增设税种）的企图往往会遭到一定的反抗。无论这种反应是来自政治上的，还是经济上的，也不论它是以显性的形式表现出来，还是以隐性的形式表现出来，它总是对政府“人为增加财政收入企图的一个制约因素。而税收所具有的”固定性“特征，又决定了课税的对象及其比例或数额等，必须以法律的形式预先确定下来。除非变动税法，否则政府只能依法治税，按法定的标准课税而不能有任意性和随意性的更改等等。

国债，作为国家的公共信用，它是一种信誉度极高的“金边债券”，是以政府公信力为担保，并按市场规律发行和流通的有价证券。“公共信用是力量与安全的一个非常重要的源泉，我们应该珍惜它”（乔治、华盛顿）。国债除了具有公信用特征即收益的安全性一面，又有一般信用所具有的两个特征即借债还本付息的增值有偿性，以及国债自愿买卖，何时需要、何时发行等灵活方便的流动性和变现性。国债是安全性、有偿性、流动性三性俱全。

对当时经济增长下滑和社会总需求不足，我国实施积极的财政政策进行反周期调节，究竟应采取“增债”还是“减税”？按照国际通常的做法，或者如西方市场经济发达国家进行反周期调节，一般都采用“一减三增”做法，即减税、增加财政支出、财政赤字和国债，最终地说，无非是一减税，二增债。两者择其一。我国积极财政政策为什么不选择“减税”而采用“增债”形式，我们认为，其原因：一是我国尚不存在全面减税的基础和条件，不是不想减，而是减不动，减不得！因为连年的财政赤字居高不下，加上财政的债务依存度很高，如果全面减税，财政收入占GDP的比例将更要下降。实施积极财政政策的基础将更加脆弱。这将会进一步削弱政府尤其是中央政府业已弱化的财政保障能力和宏观调控能力。

二是我国的税收结构是以工商企业的间接税即增值税、营业税和消费税为主，而企业所得税和个人所得税等直接税所占比例较小，国家的税负主要由企业负担。2000年我国企业所得税（包括涉外企业所得税的个人所得税）和个人所得税等直接税占全部税收收人的19％，而间接税收人占全部税收收入的70％。这按国际经验，削减直接税的扩张效应的自动调节器作用要优于间接税。这样，如果削减间接税，一则减税效应较弱，放弃大量收入而获取较弱的刺激投资和消费效益是得不偿失的；二则削减间接税又具有拉动物价进一步下降的效应，在我国已存在通货紧缩的趋势下，它将导致物价下跌，就更不利于企业发展和拉动经济增长。

三是我国的税制也是一种对投资征高税的税制。对投资征税包括有三方面的内容：一为生产型的增值税；二为投资方向调节税，税率为投资额的5—30％（1990年已改为减半征收，2000年该税取消）；三为强制性地低估劳动成本，例如北京参照传统国有企业规定非国有企业的名义货币工资为800元，高于此数的都算做利润。这一工资水平不包括住房、福利、公费医疗、退休保障等收入，而目前非国有企业的实际货币工资一般平均为2000元左右，按800元计算劳动成本，就会有60％左右的工资被当作利润征税（光，2000）。因此，减税将大大减少政府的大量税收收人，而且再说在当时已有45％左右的亏损企业面的条件下，和即使迄今企业经济效益有所好转利润有所增加的情况也仍有1/3以上的企业亏面的条件下，减税，实际上企业是无钱缴税，“减税”只是减少欠税，对刺激生产尤其是刺激和扩大需求，几乎很难产生积极效应而大打折扣！希望“减税”来减轻企业负担，刺激消费和投资，只能是一种愿望。同时，又由于在当时原有的经济结构框架内，传统的市场需求已基本饱和，市场需求开拓的空间很小，对经济发展很难达到预期效果。这些“减税”的条件、均不具备。四是普遍减税，势必修改税法，工程浩大，决非短期所能见效。这就涉及税收的固定性、无偿性和强制性等三性形式特征的法律的变更和修改程序、手续等问题。五是尽管我国的宏观税率不高，1998年约在12.4％，但带有税收性质的“费”收入，名目繁多，使企业的实际税费负担不堪重负，即有“清费”的要求。从一定意义上说，清费乃是最大程度上的减税之举！当前减税首先必须“清费”，清理不合理的巧立名目的税收性质的“费”。目前企业负担偏重，主要不是税收负担重，而是非税的“费”负担重。（有人计算各种非税负担的“费”甚至超过了税收）因此，把这部分“费”清理好了，实际上就是“减税”，这就有利于体现税收的公平和效率原则，也有利于改善企业的经营条件和环境，可以说这是一种一定意义上的“永久性减税”。

可见，“减税”一着，更不用说如日本前些年为应对经济衰退，扩大内需的“永久性减税”说，只能实属一种愿望。对我国而言，“减税”的风险甚大，需有待时日的一个中长期考虑的目标之一。对比之下，我们应如何评价美国的减税计划？美国布什总统上台后不久宣布实行一个为期10年减税总额达13500亿美元计划（国会批准额）。创造了美国近20年来减税案纪录。这是企图通过减税刺激疲软的经济重新振作起来，制止经济增长下滑。应该看到，减税和降息相比，减税政策确实具有更稳定、更长期、市场预期更好的优点。当然，布什政府的减税计划是有其强大巩固的巨额财政盈余为支撑的。加上今年已七（现已9次）次降息的货币政策的配合，其政策效应将十分有利于增强公众的信心预期和促进经济回升。限于篇幅，这将是另当别论的。现在，国内不少学者也有类似的政策主张。“减税会导致生产激励的提高，从而增加社会财富。特别地，在现有税率高于最佳税率时，减税在导致产出增长的同时，还会带来财政收入的增长。在政治上，由单纯减少财政收入以获取经济增长的方案难以被采纳，从长远看，也会损害社会经济，所以我们着重考虑使社会经济与财政共同受益的减税方案（光，2000）我们认为，这个减税方案是值得重视的。但现在我国不具备减税的条件。

正是这样，于是，可能的一种风险较低的政策手段选择就是增债。我国政府在反周期调节手段上选择国债为主要手段的必要性，有如下的一些政策考虑：

首先，国债的信誉度高，而且国债利率高于银行储蓄又不征利息税，收益性大。国债又是财政政策和货币政策的“结合点”。①当今世界各国政府都把国债作为宏观调节的重要杠杆，各国中央银行三大法宝之一的公开市场业务，在金融市场上买卖有价证券，用国债来调节货币的吞吐量，成为稳定利率和货币供求量等金融市场的重要手段。运用国债手段，特别是我国经济面对社会经济增长乏力，社会需求不足，即在有通货紧缩条件下，货币政策已出尽“多招”而效应不灵或平平，如积极财政政策出台时，当时银行已5次降息，鼓励消费的消费信贷等，而银行的储蓄相对过剩，存在巨额的“存贷差”等等，这时运用增发国家可起到“四两拨千斤”的作用，而且当时首次增发1000亿元国债全部由四家国家商业银行承购，既可缓和这四行的巨额“存贷差”压力，而又稳得10年期5.5％债息率的无风险权益；既可开拓加大基础设施建设投资的资金来源，又给四行的巨额“存贷差”提供了资金出路，一举数得。据有关资料：商业银行1998年存款大于贷款的差额即存贷差正在不断扩大，从高达1.1万亿元扩大到2000年的1.3万多亿元。将滞留在银行里闲置的钱，通过国债方式用出去，既可以减轻银行负担，用收取的国债利息支付老百姓的存款利息，也改善银行的资产负债结构，没有挤迫银行超发货币。同时，国债是直接向国有商业银行发行的，主要来之于居民储蓄，具有实实在在的资金来源，因而因增发国债而扩大的货币供给是和总需求的增加相适应的，也不会增加没有资金来源的货币供给量即超发货币。

①尽管国债作为联结财政政策与货币政策结合点的作用的公开市场业务，我国是1996年4月9日已开始运作。但由于种种原因。公开市场操作力度一直较弱。使这种联结作用并未得到应有的发挥。

第二，国债的用途性明确，针对性强，这比货币政策手段更为具体和有效。这次增债，主要是用于基础设施建设投资和对国企的技术改造的贴息，目的用途性强而明确，不得挪作他用。用于基础设施投资，还有个投资乘数加速效应。国债中央使用一半，转贷给地方政府一半。主要着力点在解决我国经济结构高度化进程中的“瓶颈”问题。主要是对基础设施建设的投资。

应该说，基础设施建设项目投资大、周期长、盈利性低，均属政府投融资范围和方向。必须依靠政府，国债强有力杠杆的财政支撑才能启动，而银行的市场间接融资性信贷支撑只能是局部的，居非主角定位，一旦投资失效，国债不能还本付息，结果是出现公开的财政赤字，事关国家大局，易引起高层决策重视，这不像由信贷过度而造成的银行不良资产等隐性债务，风险往往被忽视，“隐”而不现，贻误并酿成大祸。

第三，从这三年多增发国债的时机看，是适时的，成功的。增债3600亿（截止2000年底）的利率和挤出效应看，应该说在总体上均不明显。国债的挤出效应，是近几年国内学术界普遍予以关注的重要内容，并从各个层面以及数学模型等方面予以假设和测定，大量的研究文献显示，国内各项研究成果得出的结论大都认为：不存在提高利率和挤出私人投资，积极财政政策的用债政策是有理论支持的（刘溶沧、马栓友，2001）。对此，与我们当时所作的分析也基本一致的：国债的利率效应，是由政府发行国债的增加引起市场利率的波动。由政府发行国债和国债规模的不断扩大，会造成金融市场中货币供应量和需求量的比例发生变化。利息作为资金的“价格”，会导致利率上升，这是一个不可否认的事实。即使是西方政府的国债作为金边债券，其安全性和收益性较为稳定，其息率比市场利率为低，国债规模的不断扩大也会导致利率上升，这也是一个不争的事实。我国政府自1981年恢复发行国债，为保证国债的顺利发行，在利率政策上始终坚持高于同期银行存款利率1—2个百分点。还应指出，随着我国国债规模的不断扩大，特别是在1994年起由于停止向中央银行透支弥补财政赤字后，国债的年发行额突破1000亿元大关，当年高达1175亿元，1990—1997年国债发行额年均增长在40％左右。由于我国利率远未市场化，这种利率效应并不明显，但尽管如此，国债的利率效应不应低估。至于国债对民间投资的排挤效应，即政府通过发行国债扩大赤字规模，导致利率上升，从而引起民间投资的相应减少，或者说，政府国债挤出了非政府部门的一部分投资。对于这种排挤效应，由于近些年银行出现的“存贷差”，银行储蓄过剩，特别是由于在通货紧缩的条件下，储蓄大于投资，使国债的挤占效应大大削弱，但仍不应予以忽视。因为在定时期内，超过一定限度的投资总量，其中政府投资与民间投资比例会有一个此长彼消的问题（王美涵等1999）所有这些，都表明我们积极财政政策采用增债方式的必要性。

现在的问题是，1998年至2001年增发国债已达5100亿元，仅到1999年底国债发行余额已达11287.59亿元，增发国债的空间究竟还有多大余地。它的限度在哪里？

二、我国国债发行的规模限度上的风险

近几年国内学生界对这个问题的研究成果较多，从各个角度探讨了我国实行积极财政政策而增发国债的规模限度和合理性问题。

评价一国政府的国债规模的警戒性指标，一般主要有两个指标，其中一是《马约》的二个门榄指标：债务负担率即国债余额/GDP，规定不超过60％；当年财政赤字/GDP比例，规定不超过3％；二是我国国内常用的两个警戒性指标，即国债依存度，指当年债务收入/当年财政收人，不超过20％；国债偿债率（当年债务偿还额/当年财政收入），不超过20％等。

我国国债依存度严重超标。我国中央财政国债依存度从1994年起连续超过50％，1998年更高达71.1％。我国国债的还本付息负担日益沉重，“九五”中后期，国债的平均还本付息规模每年约2000多亿元。其中1996年、1997年、1998年分别为1311亿元、1918亿元和2348亿元，占整个财政支出（经常性支出+建设性支出+债务还本付息支出）的比重已经高达20％以上。而且“十五”期间，随着积极财政政策增债以来所增发的国债陆续到期，国债的还本付息支出额将进一步扩大，平均每年约高达3000—4000亿元，这反映了日益扩大的已发债的还本付息额对政府运用国债政策的要求和制约。

但是，应该看到，仅从积极财政政策所增发的国债规模看，则尚有相当的时间和空间潜力。其理由有四：一是积极财政政策每年增发国债规模在1000亿元至1500亿元之间，仅是我国全社会固定资产投资额4万亿元左右的一个零头或尾数，即使加上银行等额的配套资金，也没有改变事情的基本状况。二是我国增发国债与GDP的比例很低。

美国早在1993年的国债规模高达32470亿美元，占美国GDP的51.6％，即生产的每一美元的42美分就要被用来清偿债务，加上1993年国债利息支出1990亿美元，占联邦财政支出的14％。美国国债利息支出从1965年至1993年，上升了2.5倍而政府支出总共也只上升了1.3倍（罗森。1995）。即使发债占GDP最低时的1975年，也占GDP的26.8％，当时凯恩斯的“功能财政”信条都已瓦解，但国债仍是维系美国经济的重要理财工具。据有关统计材料表明美国自1926年迄今已有75年发债的长盛不衰历史。至于近十年日本经济衰退中国债规模占GDP匕重已高达130％。这是应予另当别论的。应该说，美国国债品种和期限结构上有许多值得借鉴的，如美国把初始期限在一年之内的债券称国库券，把初始期限小于10年的债券称公债，把初始期限在10年以上称国债。又如1998年9月，美国财政部发行了一种新型储蓄债券，面值从50美元至30000美元，这种新型债券是具有与通胀调整相结合的复合利率债券，其特点对债券持有人有保护购买力并能赚取有保证的真实回报率设计的，具有安全性、拥有税收优惠（投资者获得的收入）可免交国家和地方所得税、购买6个月后即可变现具有流动性等等。这对当前我国城乡居民储蓄已高达8万亿元以上，增发国债显然有很大空间潜力。三是评估一国政府发债规模限度，“必须考虑所有的资产和负债，联邦政府不仅具有大量的金融负债，而且也拥有巨大的有形资产”（哈维。罗森，1995）。我国的有形资产，除了有8—9万亿元的国企的国有资产外，还有数倍于其他国有资产的国有土地资产，其总量为25万亿元左右。至于黄金和矿产权，仅黄金我国储备就估计在2300吨至4265吨。（《中国将逐步放开黄金市场》《参考消息》，2001年10月7日）四还有通胀影响。政府的未清偿债务会受到未来通胀影响而减少政府债务的实值。（哈维。罗森，1995）一旦我国走出通缩的阴影，如有3％的通胀，对有1万多亿的国债余额就是300余亿元。这是同任何传统性税收一样的政府收入。

然而，考察一国政府国债发行的规模限度的风险，首先最根本的是要视运用国债的回收和效益。即“结果取决于项目的生产率，投资的边际收益大于边际成本”，“项目会给后代带来利益，通过举债将负担转嫁给下一代就是合适的。这种成本由后代来负担是恰当的，因为他们享受了这种基础设施建设的利益。即受益原则。”（哈维。罗森，1995）从这个角度看，尽管从增发国债规模尚有相当的时间和空间潜力，但我们国债投资效益低下则是一个不争的事实。因而其风险是不小的。

其次，要考虑勒纳的世代交叠模型中强调的债务由后代负担的程度。尽管增发国债的债务负担可以在各代之间进行转移，但会给后代造成一种实际负担。“代际公平”只有在假设由于技术进步，后代将比我们更为富有，才有真正代际公平价值。国债投资的科技贡献力将是决定性的，对此，其中蕴含的风险也不小。

再次，要考虑新古典模型的“挤出”假说，“挤出”即当公共部门在可供投资的资源池中汲水时，私人投资会被挤出。它是由利率的变动而引起的。民间投资在中国堪称是挹注经济的活水。只有政府国债投资的带动，如无民间投资的“跟进”是无法可持续地扩大内需，拉动经济增长的。现在的问题是政府投资“孤军奋战”迹象仍然比较明显，对民间投资的拉动作用不明显，全社会投资对政府国债投资的依赖性有增无减。其间也是风险不小。更值得关注的风险，是我国政府还存在着巨额的隐性债务。

关键词：债务理财；世代交叠模型；新古典“挤出”假设

参考文献：

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在目前实行政企分开的情况下，由于国企改革不彻底，还没有完全脱离政府的职能范围。所以，无论是从资源配置效率的角度，还是从社会政治经济生活稳定的角度，政府都应支持国有企业的市场化改革。地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。具体措施如下：

首先，要打破企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构，防止因国有企业经营效率不高造成的企业债务向银行债务转移，银行债务再向政府债务转移；对于竞争性行业的企业，政府应以社会管理者的身份征收税收，以资本所有者的身份取得收益，而不能干预其经济活动；国有企业也只能以其所有资产为限进行借款。

其次，要实施国有企业的战略性调整。一方面，要打破行业垄断，积极促进行业竞争，提高企业经营效率；另一方面，对不同性质的行业进行分类改革，对公共物品行业实行国有经营，对提供私人物品的国有大中型企业实施股份制改造，对一般的中、小型企业实施市场化改造，一般企业实行民营化等，尽量减少对国有企业的救助。

最后，要建立国有企业权利结构与风险结构的对称机制。对国有企业要有明确的授权和风险责任的分配，使其在经营权的层级上形成利益与风险的对称机制，同时形成风险约束，强化经营者的避险动机，以降低国有企业不良资产和经营亏损对财政造成的压力。

二、拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

目前，地方政府主要筹资渠道有税收收入、国务院批准发行的地方债券、罚没收入、国家机关提供服务或履行职能而收取的费用等，其中税收收入在地方财政收入中占95%以上。显然，地方财政收入的主要来源就是税收，但在短期内，除非是较大的政策变更，否则很难使税收收入大幅增长，只有通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

由于分税制，地方政府原有的主题税种上划中央，地方主要财源只剩下地方税，从而使地方财政收入难以满足履行支出责任的需求。预计在短期内这种局面无法改变，但是开闸征收财产税不是没有可能。一方面财产税具有非流动性，它可以成为地方政府稳定的收入来源；另一方面因为财产税是一种收益税，财产所有者是当地公共服务主要的受益者，并且财产产税还有利于缩小贫富差距，因而较易推广。

当然，财产税一定会受到社会部分富裕阶层的反对，但是从另一方面来看，财产税可以让子孙后代锻炼出自己创造能力，并且减少因奢华生活而堕落的风险，这方面也会得到人们的支持。

三、推进金融体制改革，积极处理和化解银行不良资产

国有银行等金融机构长期充当国家第二财政的角色，致使金融风险以各种形式转化为财政风险，也是国有银行产生不良资产的主要原因。

金融风险缺少分担机制必然造成风险的膨胀、国家财政负担加重。因此，必须建立多元化的风险约束机制和风险分担机制。

1.建立金融风险生成的约束机制

进行国有银行产权改革，引入私人资本，构建风险责任追究机制，加强对企业的信贷约束，并对金融机构在资产负债管理方面进行法律约束。打破由国家财政独自承担金融风险的局面，建立“利益共沾，风险共担”的多元化风险分担机制，提高国有银行竞争能力、赢利能力，强化股东对银行的风险责任。

2.加强金融监管，降低金融体系的风险水平

建立全方位监管体系，通过对流动性比率、资产质量、内部控制等考核，建立起能够防范市场风险、利率风险、外汇风险的监控制度，也可以通过法律、法规加强外部审计、严格资产负债比例监管；建立有效的金融风险预警机制，必要时建立金融机构市场退出机制，减少银行因倒闭所带来的财政成本。3.塑造新型银政关系，搞活国有银行经营模式

多年来，由于国有银行不能自主经营，也不能自负盈亏，造成部分国有银行陷入经济困境，并且得到国家无休止的救助。没有退出压力，没有竞争力的国有银行，也就没有任何危机感，不良资产的数量也在直线上升，拖了国家财政的后腿。

因此，应该重新塑造国有银行与政府之间的关系，深化金融体制改革，引入竞争机制，让国有银行在市场的作用下自力更生，自主创新，提高赢利能力，带动国家财政收入稳定增长。

四、建立地方政府债务风险防范机制

在我国地方政府债务结构中，隐性债务和或有债务规模比较大，因而对于潜在的地方政府债务风险应给予高度关注。地方政府债务风险，可以通过建立相应的风险防范机制来加以防范。主要包括：风险指标体系的构建、风险指标区间设定、风险指标权数的分配、债务综合风险值的测定和债务风险综合评价等。

发达国家已有较为成熟的经验，目前国际公认的警戒线是欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》中的规定：一是财政赤字应低于国内生产总值的3%；二是积累的国债余额应低于国内生产总值的60%。

我国一些地方政府也积累了较为成功的经验，如为了控制债务风险，上海市地方政府债券的发行规模必须遵循三个原则：一是财政赤字占全市GDP的比重要控制在3%以下；二是地方债余额占全市GDP的比重不能超过45%；三是上海财政的债务依存度(地方债券发行额占地方财政支出与地方债务还本付息之和)不能超过15%。

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我国目前金融机构的综合经营归纳起来主要有三类：

一是通过成立金融控股公司或金融集团，持有多个金融机构股权，达到综合经营。如中信、光大、平安集团，它们分别持有相对控股与绝对控股银行、证券、保险等金融机构。

二是各类金融机构相互合作，共用平台，或者成立专门机构实现销售功能上的综合经营。如银行销售基金、保险产品。

三是各类金融机构共同竞争同一类性质的资产管理业务。如银行的理财业务，证券公司的定向资产管理业务与集合资产管理业务，保险公司的分红保险、投资联结保险等等。虽然业务名称各不相同，具体操作上因各监管部门监管方式不一而导致业务方式不一，但这些都属于“信托”范围，实现的都是“代客理财”。从这点上看，各类金融机构实现了综合经营。

二、我国金融综合经营的风险分析

当前从我国金融综合经营现状中可以看出综合经营风险存在以下几个方面问题：

1、资产管理市场严重混乱状况有所收敛，但未根本扭转。当前，我国各类金融机构均已开展形式各异的资产管理业务，鉴于近几年实践中的惨痛教训，一些监管部门在监管理念与政策上已有所调整，正在逐步统一，但从总体上看，各监管部门在资产管理业务上，在法律依据、监管政策上仍协调不够，不尽相同，存在着很多严重的风险隐患。

2、金融机构关联交易增多，出现严重的风险传递现象。综合经营的最大优势在于发挥协同效应，最大风险是如何防范不正当的关联交易引发的风险传递。目前，由于我国对金融控股集团防范风险的防火墙制度尚未系统建立，随着金融机构之间业务联系的密切，关联交易自然增多，风险传递问题日益严重；利用上市公司、证券公司和商业银行之间的关联交易，形成银行融资、购并、上市的资金循环和利用金融机构与企业的关系，套取银行的资金或挪用客户资金解决关联企业资金需求的现象也使大量存在。

3、当前我国金融业尚不发达，实行的是严格分业经营的基本法律框架现实。1993年之前，我国金融业实行的就是混业经营。在我国市场发育不成熟、公司治理机制不完善、监管水平相对较低的情况下，确实导致信贷资金过多的流入股市、期市，助长了投机行为和泡沫经济的泛滥与发生。当前，我国现实状况还没有根本改变，银行资金若大量流入证券市场、房地产市场、期货或货币市场，可能引发严重的泡沫经济现象，一旦泡沫破裂，银行将亏损严重，将引发金融市场的稳定。

4、外资金融集团对我国金融机构综合经营的影响。目前，有部分综合性的海外金融集团已通过各种渠道分别进入我国的保险、证券、银行等金融领域，甚至实业投资领域，对我国分业经营政策带来冲击。例如：汇丰集团拥有上海银行8%的股权，拥有福建亚洲商业银行27%的股份，拥有交通银行19.9%的股权。拥有平安保险19.9%的股权，拥有北京汇丰保险经纪有限公司24.9%的股权。汇丰与山西信托投资公司成立合资基金管理公司，占股33%。几乎所有的持股比例分别看，都已达到我国对外资股东持股比例的高限，合计看已超过我国的有关规定。中资各类金融机构普遍反映我国国内金融机构实行分业经营，但在华的外资金融机构背后大多是金融集团，他们拥有人才、数据及部分业务实质性的综合经营。

三、我国综合经营模式选择

2.认识到金融控股公司是一把“双刃剑”

选择金融控股公司进行综合经营，最大的益处是可实现交叉销售、节约成本和有效利用资本等。但另一方面，申请者要充分认识到设立金融控股公司后，将会面临金融监管部门更严格的监管，必须具备熟悉银行、证券、保险等业务的高素质专业管理队伍，需要承受较高的组建与整合成本，以及准备对有问题的子公司承担“救助”义务等。

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关键词：县乡财政；运行风险；财政职责

分税制财政体制改革以来，地方财政收入总体上迅速增长。但处于基层的县乡两级财政的运行质量却每况愈下，财政风险日渐显化。这一状况在某种程度上已经影响了部分地方的社会稳定和基层政权的正常运行。为此，改进县乡财政运行质量，化解财政风险，维护社会稳定，成为财政理论与实践的重要课题。

一、我国县乡财政运行风险的基本态势

（一）财政支出超常增长，收支矛盾突出，公用经费难以为继，事业发展能力低下

县乡两级政府作为我国基层政权组织形式，负有县、乡区域内的公共产品与服务的提供职责。但近年来，我国一些省、市所属的县、乡财政甚至难以维持“吃饭”水平，用来提供公共产品与服务的能力已非常有限。

据统计，1994—2001年间，地方政府财政支出平均占全国财政支出总额的70.33%，而同期地方财政收入平均仅占全国财政收入总额的48.63%.超常增长的支出吞噬着增加的财力，财力的窘困必然制约地方公共事业及地方经济的发展。这在县乡层面表现更为明显。2000年，全国2074个县的46%需要财政补助。而且绝大多数县都不同程度地存在着挤占专款、拖欠工资、医疗费、差旅费等现象。如2001年，安徽省30多个县拖欠工资总额14.44亿元。农村税费改革后，县乡财政的收支矛盾则更加尖锐。比如，现行村办公费、干部报酬、“五保户”供养费主要来源于农业税附加，而农业税附加只有改革前村提留的二分之一。在上级财政转移支付有限的条件下，乡村两级公用经费难以为继，县乡社会事业发展欠账严重。

（二）财政赤字规模巨大，债务负担沉重，基层财政风险不断累积

在我国省、地（市）、县、乡四级政府中，处于基层的县乡财政因回旋余地小，遇有风险往往难以外化释放。因而在各种因素的作用下累积了大量赤字与债务。虽然其总体规模目前尚未作出精准的官方统计，但据专家预测，地方财政最终负担的债务很可能是以万亿计的天文数字，并可能随着时间的推移而继续放大。这一预测源于债务不同侧面的不完全统计：目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态，部分县虽账面无赤字，却普遍存在巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。所以，实际发生赤字县、乡的数量和赤字规模可能会更大。在财政赤字不断累积的同时，地方政府负债也日益加重。目前31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务，而且地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。不仅如此，乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。

（三）财政收入质量低劣，财政支出刚性增强

依托于税法征收的税收是财政收入的基本形式，税款及时、足额入库确保了财政收入质量。但近年来，地方政府的非税收入增加不仅快于税收，而且一定程度上抑制了税收的正常增长。而行政性收费、罚没收入、政府基金等非税收入形式具有“列收列支”的性质，具有专项用途，难以形成地方政府正常支配的财力。另外，我国现行地方税收体系中，不仅多为与经济发展相关性较弱的零星小额税种，而且在地方预算自求平衡的约束下，收过头税、不规范举债、寅吃卯粮、“空转”收入等现象大量存在，财政收入“虚增”严重。

低劣的财政收入质量，伴随着刚性的财政支出，使基层财政背负了沉重的负担。在国家实施积极财政政策的进程中，陆续推出一系列“政策性增资”项目，需要地方提供配套资金。如由地方自筹配套的粮食风险基金，按《农业法》、《教育法》要求高于收入增长比例的支出安排等，这些硬性规定强化了地方财政支出的压力。另外，虽然财政每年增收达1000亿元之多，但同期财政供养人员也是大量增加，加之工资制度改革，一些地区新增财力的80%用于人员经费的增加，县、乡等基层的比例更高。

（四）地区间财政能力差距日益扩大，区域间的不平衡态势加剧

分税制体制实施以后，虽然转移支付制度在不断完善，但与区域经济发展水平相对应，地区间财政能力差距却日益扩大。如中西部地区经济基础薄弱，经济发展长期处于相对滞后的状态。中西部地区的财政能力明显低于东部地区，而西部地区又低于中部地区。资料显示，全国县级财政收支占地方财政收支的比重呈“反向”变动的趋势。与全国情况不同的是，西部地区县级财政收支占地方财政收支的比重则是“同向”下降，呈现县级财政萎缩趋向。

总之，我国县乡等基层财政运行质量堪忧，已经积聚并隐含了巨大的财政风险。

二、县乡财政运行风险的诱导因素分析

（一）经济运行质量低下，县乡财政运行缺乏强有力的经济支撑

经济决定财政，财政运行质量取决于总体经济运行质量。近年来，由于社会有效需求不足的影响，地方经济发展遇到前所未有的矛盾和问题：经济结构失调、下岗职工增多、再就业压力增大、农民增收速度减缓、企业亏损增加、财政增收难度加大等。而这一时期，正值我国经济体制改革的攻坚阶段，每项改革最终都要财政兜底。各级财政不得不承受政治、经济和社会稳定的多重压力。所以，拖欠工资、赤字增多、债务累积形式上是财政问题，实质却是地方经济发展滞后在财政上的综合反映，是经济未能充分发展导致的。譬如，我国除沿海地区和地处大中城市市郊的县乡外，大部分县乡经济以传统农业为主，财源结构单一。而农产品价格持续低迷，增产不增收，农民因缺乏务农积极性而弃田抛荒，农业税税源萎缩，难以形成新的经济增长点。县乡财政运行失去了强有力的经济支撑。

（二）地方政府短期行为，人为加重财政负担

中国现行政治制度一般依据政府官员的短期“政绩”对其予以考核、晋职提升。浓厚的功利思想和政绩意识，常常导致地方政府官员为追求短期政绩而牺牲经济发展战略目标。比如一些县乡政府为了谋求主导产业结构调整、推动城镇化、开发市场、招商引资等“政绩”，推出了一系列形象工程、献礼工程、达标升级工程，因缺乏调查研究，这些工程常常不得不中途进行调整，浪费了有限的人力、物力资源，使捉襟见肘的基层财政雪上加霜。地方政府的短期行为造成了地方财政的人为负担。地方政府官员对政绩的追求还体现在同级政府间、上下级政府间的竞争、攀比行为中。竞争一方面促进了地方经济的发展与社会的进步，另一方面则由于缺乏统一规划与引导及竞争中的急功近利行为，出现了大量简单粗放的盲目投资行为，进一步加剧了资源的浪费与基层财政的困难。

（三）政府间职责划分粗糙，地方政府职责与财力矛盾突出

与依据具体的法律划分政府间事权的国家相比，我国宪法对各级政府的支出范围与责任只是作了原则性规定，具体事务上的划分及各级政府的职责权限并不明确，经济性事务的划分更为模糊，实践中缺乏可操作性。1994年推行的分税制财政体制，对于省、市、县、乡各级的财权与事权，并未作出具体规定，客观上迫使省市级政府利用行政权力加强对财政资金的集中力度。根据权威资料调查，省级政府所集中的资金自1994年至2003年年均提高两个百分点。市一级政府也在设法提高集中程度。不仅如此，不甚明晰的事权还在不确定地上划下移，致使事权与财力偏离，尤其是地方政府职责与财力矛盾突出。如，消防、预备役费用支出在分税制形成时属于省级财政负担，但1999年，支出下划到区、县；教育经费的承担责任也是逐级下划，越到基层可支配财力越薄弱，财政负担比例越重。加之一些基层政府在鼓励招商引资、发展经济的同时，过分夸大税收优惠作用，为税源流失打开缺口，导致财政虚收，形成风险隐患。

（四）政府间转移支付形式庞杂，地区均衡效果不理想

规范化的政府间转移支付制度，一般由以基本公共服务的地区均等化为目标的均衡拨款及旨在实现特定目标的专项拨款组成，并以前者为主体。但我国现行政府间转移支付形式过于庞杂，体现为体制补助、税收返还、专项补助、结算补助等多种形式，并且均衡拨款的转移支付力度过小，而专项拨款的转移支付不仅规模庞大，且采用非规范的“基数法”安排转移支付量。其结果不但未能缩小地区收人水平差距，反而直接推动了这种差距的进一步扩大。1995年推出“过渡期转移支付”办法尽管在规范性、科学性、合理性等方面有了明显进展，但相对于规模庞大的、“基数法”色彩明显的其他形式而言，过度期转移支付的作用力度显得极其微弱。而县乡基层财政间转移支付甚至未能形成制度，区域间财政能力失衡是必然的。

三、县乡财政风险的化解与防范对策

对策之一：加快地方经济发展，改善县乡经济运行环境

我国县乡财政的经济基础是农业和农村经济。化解地方财政风险、改善县乡财政运行质量的根本出路在于加快经济发展，增强财政实力，走出“三农”困境。因此，从全局着眼，国家必须调整经济发展思路与政策，调整农业结构，减轻农民负担，加大对农业的补贴力度，强化国家对农业、农民的投入支持，改革农村管理体制。譬如，通过有条件地减免及至逐步取消农业税，涵养农业财源；通过增加农业基本建设投资，扩大农业公共品（如乡村道路、电网改造等农村小型基础设施）供给范围的投入，进一步改善农业生产条件；通过增加对农业科研、教学、新产品培育的财力支持，以无偿方式推广农业先进适用技术，对高科技农业及农业深加工项目实行税收优惠政策等措施提升农产品质量及国际竞争力。

对策之二：重新界定县乡两级政府职能，明确划分两级政府事权及财政职责

目前，尽管法律未对县、乡政府的职责作统一、具体的规定，但从县级财政支出结构看，其主要职能是承担行政管理、法律与秩序维护费用支出，文教卫生等事业支出以及农村的道路、救灾、扶贫、社会保障等支出；而缺乏自、区域差异大的乡镇政府也要负责辖区内的社会服务、基础教育、医疗、灾害救济、法律与秩序的维护等事务等。这种模糊的事权范围和财政责任必须重新界定。根据农村税费改革、县乡机构改革以及财政改革的要求，事权的重新界定应侧重于县乡在教育、卫生、社保、公务员队伍建设等事业发展方面的责任，以充分发挥县乡各自优势。兼顾公平与效率原则，主要将原乡镇的教育、卫生、公务员、离退休人员经费和优抚对象优抚金等社会保障事业职责划归区县级管理，城乡基础设施建设等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理。从而明确区县本级政治经济文化中心的地位，强化区县经济发展、财源建设责任，减轻乡镇建设支出和财源培植等方面压力。乡镇政府的主要职责是乡村政权正常运转，以及除教育卫生外的乡镇事业发展及辖区内的公共公益事业发展等。事权划清之后，计划生育、义务教育、卫生、科学文化、民政等事业费，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级财政与乡镇财政按比例分摊支付。

对策之三，完善县乡财政体制，理顺县级财政对乡镇财政的管理与被管理关系

县乡财政体制的完善与确定，应以财权和事权相对称、有利于县乡两级财源建设并强化财政管理为原则，因地制宜地建立起激励与约束并重，公平与效率兼顾的“分灶吃饭”机制。首先，在划分税种、核定基数、确定分成比例或结算比例上，应县乡统筹兼顾，既有利于县级适度集中财力、增强调控能力，又要考虑乡镇行使事权的财力需要，调动乡镇政府增收节支的积极性；其次，建立合理的激励约束机制。县对乡镇的转移支付等补助形式应与其共享收入基数完成情况挂钩，乡镇公用经费节余部分留用，保证财政体制良性运转；第三，理顺乡镇财税机构体制，增强财税合力、降低税收成本、提高工作效率；第四，推进行政机构改革。在合理界定县乡政府职能的基础上，通过合并方式，适度扩大乡镇规模，获得资源规模和集聚效益；最后，强化宏观管理，理顺县级财政对乡镇财政的管理与被管理关系。如在分灶吃饭条件下，乡镇财政的一些重大的财政决策如大项支出、举债、担保、投资等原则上必须与县级财政部门协商，取得一致意见后才能付诸行动。

对策之四，建立财政偿债基金与风险预警制度，化解与防范财政风险

首先，根据债务形成机制以及各级政府承担的支付责任，消化现有债务；其次，建立财政偿债基金，完善债务偿还机制。地方各级财政部门应以年度财政预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债基金，并将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金，专项用于地方政府债务的偿还；最后，建立有效的地方财政风险预警系统。根据地方债务特点建立一套既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险预警系统，监测和预防债务风险。

参考文献：

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