自主管理论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇自主管理论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

教育的最终目的是引导学生习得获取知识的知识；培养学生形成能力的能力。苏霍姆林斯基说过：“在人的心灵深处，都有一种根深蒂固的需求。这就是希望感到自己是一个发现者，研究者，探索者。而在儿童的精神世界中，这种需求特别强烈。”教师要抓住这一强烈的需求，更新自己的观念，改善自己的教学方法，让学生主动参与学校的一切教育教学活动。

2必须提高学生的认识水平和审美情趣

教师要联系生活中的真、善、美和假、丑、恶，及时对学生进行教育，并引导学生在实践中接受正确的教育，培养积极向上的情感。教师还可以利用优秀的艺术作品，比如经典名著，影视节目，歌曲绘画等，创设情景，激发学生的积极情感。这些积淀了人类精神文明的作品既能使学生增长知识，开阔眼界，提高认识水平，还能陶冶情操，有益身心发展。只有当学生获取了辨别好与坏、美与丑、善与恶的能力和情感时，他们才能自觉规范自身的言行，学生自主管理才能行之有效。

3布置任务，分小组学习，学生自我约束，促进学生自主管理

教师先提出要达到的目标，布置任务。然后把学生分成几个小组，分组时，每个小组有好、中、差搭配，小组内的同学都承担不同的角色，根据任务的难易程度确定分工。在小组活动期间，教师要观察，了解学生的动向情况，调动学生参与的积极性。通过这样的形式，学生可以在小组的学习过程中，不断的约束自己，互相监督，互相协作，互相学习，互相交流，共同完成任务。学生只有通过自我学习、自我管理，才能完成任务，同时也培养了学生的团队意识和团队精神。

4教师要有好的人格魅力，有好的情趣、好的心态、好的习惯，使其影响学生

只有教师以身作则，管理好自己，学生才会听教师的，做到自己管理好自己。假如说教师都在学生面前抽烟、赌博，又教育学生不要抽烟、赌博，这样学生会听你的吗？会自己管理好自己吗？只有知行统一、教书育人有方的老师才能使学生愿意与其亲近，听从其教诲，积极改正老师指出的缺点。正所谓“亲其师”才能“信其道”。

5把学生放到行业中去实践，增强自主管理能力

学生到了行业，要自觉遵守行业纪律，自己生活，自己学习，自己工作，如何与行业的领导职工相处等，一切都必须依靠自己。因此，到行业中去实践是增强学生主管理能力的有效途径。

6努力形成科学合理的综合评价体系，激励学生自主管理的主动性

在给学生的评价反馈中要让学生觉得分数固然重要，但大家更看中他是否对自己的言行有要求，是否能对自己进行有效的自我实践和教育，是否注重自己能力的提高。当然，教师在对学生进行评估时，要本着平等、尊重、理解、鼓励、民主原则，还有，也要形成学生自我评价和评价他人的公正体系，让学生参与到评价中来。

7教师应创设丰富多彩的活动情境，给学生更多的主体参与、自我管理、自主发展的时间和空间

只有通过活动的开展，让学生亲自参以活动，亲自体验，才能够让学生不断从做中学，从做中提高能力，从做中发展自己。通过开展活动，学生有了自主发展和创新的空间，学生通过合作交流，锻炼了学生的管理能力及适应社会的能力，同时也培养了学生进入社会的各种能力。

总而言之，学生自主管理模式是学校进行教育教学的手段和途径。学校组织的各项活动是学生锻炼能力，施展才华的舞台。培养学生自主意识是学校培养的最终的目标。我们在以后的教育教学中，要不断的探索，要努力培养学生的自主管理意识和能力，真正让学生从做中体验、从做中管理自己，成为学习的主人，成为适应社会的人。参考文献

［1］陈琦.高等教育出版社.《教育心理学》.

[2]武大勇.《教学与管理》.2005年02期

篇(2)

本刊特约通讯员（以下称“通讯员”）：西安交通大学附属小学是一所有着丰厚文化底蕴的现代化学校，师资力量雄厚，教学条件优越，科研氛围浓厚。近几年，学校开展了一系列校本资源库的建设，为学校的现代化发展注入了新的活力。请您介绍一下目前学校整个资源库的建设状况。

雷玲校长（以下称“雷玲”）：教育资源库具有“教育教学资源共享、信息交流、网上教学和远程教育”等功能，打破了传统教育在时间和空间上所受的限制，它能使分布在不同地方的每一所学校和每一个家庭都能得到丰富的教育教学信息，能使每一位教师和学生受益。大量的、优秀的教育教学软件和丰富的各学科教育教学资源库对于培养同现代化要求相适应的高素质的专门人才将起到极大的促进作用。

我校于2002年2月参与了西安市现代教育技术实验学校“十五”立项课题――《交大附小校本资源库的研究》，通过几年的努力建设已顺利结题，并取得了一定的成果。目前整个资源库建设的主要来源有三个：一是搜集、整理互联网上大量的免费资源；二是购置K12、中教育星等教育软件公司的商品资源；三是我校自主构建的资源，包括本校教师和学生自主构建的资源，注重实用,汇集了我校师生的教育智慧。主要自主构建的资源平台包括：课件、教案下载资源，包括各学科教学课件、各学科优秀教学设计等；网络教研资源平台；教师博客资源系统；vod视频点播资源系统；电教资源管理系统；学生成绩统计管理平台；学生博客资源系统；学生作品资源库，包括学生电脑动漫作品、学生电子板报作品、学生个人网页作品。

通讯员：资源库的建设与具体的教学教研是怎样进行结合的呢?

雷玲：学校将资源库的建设与具体的学校教育科研业务紧密结合，做到在建设中使用和在使用中建设，促进教师专业发展的信息化。如：组织教师利用学校网络教研平台进行教研活动；使用vod视频点播资源库及电教资源库，观摩优秀教师课堂实录及专家报告；利用教师博客进行讨论研究，撰写相关研究的教育作品。为了更好地将教研成果运用到教学中去，学校每年还分学科开展了信息技术与课程整合的研究，以充分发挥教师的主导作用、学生的主体地位，将整合课程与专题资源库及特色网站的建设有机地结合起来，形成师生与网络的多边交流沟通机制，使教学信息在师生心灵“碰撞”中迅捷传播。

通讯员：众所周知，资源库建设是一个系统性的工程，需要优质的软硬件基础，而且要求教科研各方也要均衡发展。从全国范围来看，西安交大附小地处我国经济欠发达的中西部地区，请问，学校花巨资建设网络环境的校本资源库出于什么样的考虑？

雷玲：为了顺应教育信息化的时代要求，学校投资建设这样的网络环境资源库的目的出于以下四种考虑：

(1)实现校内的教育资源共享，进行基于资源库和网络支撑平台为课堂教学服务校本教学体系的研究。

(2)西安地区的学校目前也正积极地努力将现代教育技术运用在课堂教学中，由于各种原因影响造成有的教师对电教媒体的理解和运用的机械化、简单化。有些学科虽然运用了教学资源，但教学效果还不够理想，而自主开发的课件资源更是离教学精品课程资源还有一定的差距。为此，学校作为西安示范小学，深觉有责任、有必要推进网络资源，推进教师优质教学资源的共享和学生的数字化学习。

(3)希望能探索一条网络多媒体资源库建设与学校网络教研相结合的创新之路。通过实现现代教育技术与学科教学的有机整合，提高教学效率，进一步发挥我校在中西部地区的辐射作用。

(4)希望资源库的建设能为日后西安交大附小网校的建成奠定基础，以最优质资源面向西北地区乃至全国推广。

通讯员：校本资源库单靠学校教师开发，存在开发资源的条件和时间制约。今后，学校将采取哪些措施保障优质资源的动态更新？对于下一步的校本资源库的发展有何打算？

雷玲：今后我们将一方面通过校际交流、网络下载、购买、组织教师开发等多种途径，继续扩充校本资源库的积件数目和增加教学优质资源的数量。另一方面会继续通过采取一定的管理、评价机制来保障学校老师们对优质资源的动态更新，在不断提高教师自身信息技术素养的同时更进一步地提高资源利用率。

篇(3)

    论文关键词:反洗钱 监管 研究

    随着反洗钱形势的发展,风险为本反洗钱监管理念逐渐成为反洗钱领域的共识。人总行在2007年11月召开的反洗钱监管座谈会上,针对“监管资源有限,监管手段不足”的问题,提出了“要树立风险为本的监管思想,采取风险为本的监管方法,合理配置监管资源”;在2008年初全国人民银行反洗钱工作会议上,对风险为本反洗钱监管做出安排部署,提出要加强反洗钱非现场监管,逐步推进非现场监管指标体系建设,建立非现场监管评级机制,确立和完善以洗钱风险管理为中心的反洗钱非现场监管体系。这两次会议的召开,标志着风险为本反洗钱监管的研究和实践在全国范围内拉开帷幕。经过三年多的探索性研究和实践,笔者认为,实施风险为本反洗钱监管还存在以下几个层面的问题。一是在理论认识层面,存在片面性和绝对化的倾向。认为风险为本反洗钱监管与规则为本反洗钱监管相对立,风险为本是对规则为本的否定;风险为本的优势明显优于规则为本;当前对所有金融机构都应当要求以风险为本开展反洗钱工作。上述认识存在一定的片面性和绝对化倾向。二是在法规制度层面,存在不协调、不适应的问题。《反洗钱法》颁布实施五年来,人民银行相继建立了一整套反洗钱制度和操作规范。这些制度、规范在反洗钱起步阶段确实起到了强有力的推动作用。但随着反洗钱工作在金融机构的深入开展,反洗钱合规理念普遍被金融机构接受以后,过多的规定、过细的标准客观上造成了金融机构的过度依赖,而且在一定程度上影响了金融机构主观能动性的发挥,甚至有的制度反而成了金融机构规避责任的依据。目前金融机构存在大量的防御性可疑交易报告就是最为明显的例证。另外,过多的监管要求也加大了金融机构的经营成本,给金融机构造成一些不必要的负担。这些都是当前反洗钱法规制度滞后于反洗钱形势发展的现实表现。三是在技术操作层面,非现场监管与现场检查还需加强和改进。目前存在的主要问题,一方面是非现场监管信息资料采集和运用效率不高。风险为本的监管方式是建立在对金融机构的有效评估这一基础之上。要实现有效评估,就必须建立一套科学的信息采集、加工处理、评估判断、现场校验、矫枉评估和做出监管决策等一系列制度和操作程序,疏通数据来源渠道,提高数据采集和运用的电子化水平。但从非现场监管信息系统硬件建设来看,目前通过网络传输信息数据还仅限于各银行业金融机构,保险、证券等金融机构还没有电子化网络传输信息平台,而且2010年推广应用的“反洗钱监管交互平台”也未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接,降低了系统的功能。当前,非现场监管部分工作还处于手工操作阶段,工作量大、效率低、差错多,影响了非现场监管的效能。另一方面现场检查的重心还没有转移到以风险管理为目标,还是习惯于合规性检查。比如,在客户身份识别上还是以检查静态的客户身份要素是否合规为主;在大额和可疑交易报告方面习惯于根据现有制度设定的客观标准对报告结果进行检查。这种传统的检查方式与引导金融机构以风险管理为核心开展反洗钱工作的要求极不适应。

    鉴于以上问题,要实现反洗钱监管由规则为本向风险为本转变,还需从理论认识和实践操作上加以改进。

    一、全面认识和正确运用风险为本监管理论

    当前重要的是处理好风险为本与规则为本的关系。规则为本的反洗钱监管方式是反洗钱处于起步阶段比较通行的监管模式。其工作重心主要表现在以下方面:一是制定规则和各种规定;二是监督检查各类金融机构执行规定的合规性;三是将不合规处罚作为一种日常机制和主要监管方法。规则为本的监管实际上是一个制定规范—检查执行—调整规范—再检查执行的过程。在一国反洗钱制度的初创期,反洗钱工作的机理及价值还未被金融机构所广泛接受的情况下,以规则为本的监管方式既直接,也富有效率。风险为本的反洗钱监管贯彻以关注洗钱风险为核心,以原则性监管为导向,以非现场监管为主要手段,以现场检查为必要补充的监管方法。规则为本监管与风险为本监管贯穿着两种不同的监管理念,但两种监管方式并非截然对立,水火不容,而是层次递进,互为补充的关系。强调风险为本的监管,并不意味着放松合规性监管,而是要将着力点放在风险上,注重对风险的早期识别、预警和控制,尤其注重金融机构内部的风险控制和管理,注重对其风险管控能力的考核和评价,当然也包括对违规行为的监测和控制能力。规则为本监管与风险为本监管的区别仅仅是在监管手段、监管理念、监管目标等方面侧重点不同而已。为此,在监管实践中,应立足实际,灵活掌握,根据不同金融机构的特点和内控机制运行情况确定监管重点,如:对反洗钱基础工作较好的国有商业银行、股份制银行主要实施以原则为导向的风险为本监管;对农村信用社、保险、证券、期货等反洗钱工作基础薄弱的机构则主要实施以合规为导向的规则为本监管。同时,对于金融机构而言,在其内部反洗钱组织架构、内控制度、操作流程等基本达到合规要求后,就应更加注重洗钱风险的防范,建立起风险管理的组织架构、技术支持以及风险管理的方法体系,依据风险的大小来安排相应的资源投入。

    二、尽快修订完善相关规章制度,以适应反洗钱发展形势需要

    一要进一步扩充洗钱罪的上游犯罪范围。结合我国实际,吸收借鉴国际社会的先进经验,修改《刑法》和《反洗钱法》的相应条款,尽可能地将一切贪利性犯罪包含在洗钱犯罪的“上游犯罪”范围之内。二要建立健全特定非金融行业反洗钱制度。在研究、评估各行业洗钱风险的基础上,加快制定特定非金融行业的反洗钱规则并分步启动实施。同时,发挥相关部门和特定非金融行业自律组织的作用,指导行业自律组织制定反洗钱指引,督促行业加强反洗钱自律。三要制定金融机构岗位设置和内控制度建设指引。按照《反洗钱法》的立法精神,人民银行可以会同其他金融机构监管部门,依据《金融机构反洗钱规定》和相关规章制度,制定操作性强的《金融机构反洗钱岗位设置和内控制度建设指引》及实施细则,指导金融机构合理设置反洗钱工作岗位,完善内控制度建设。四要完善客户身份识别制度。对《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》和《支付结算办法》等配套规章制度进行修订和完善,明确客户在办理大额交易业务时应向金融机构履行如实告知义务和因不履行如实告知义务所承担的法律责任。

    三、积极采用可疑交易“主观”识别标准

    FAFT的《四十项建议》在制定可疑交易识别标准时采用的是主观标准,即规定“如果金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或者与恐怖分子筹资有关,应按照法律或法规的要求,立即向金融情报单位报告”。目前,我国金融机构的反洗钱工作已具备一定基础,人民银行应逐步减少可疑交易的客观标准,强化金融机构的自主识别能力。指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性,逐步实现以主观分析为主,辅以客观指标的可疑交易报告形成方法,提高可疑交易报告的情报价值。

    四、着手建立反洗钱正向激励机制

    反洗钱补偿与激励机制的建立可从三方面着手:一是建立反洗钱专项基金。该基金有三个主要来源:洗钱罪的罚没收入、政府财政专项拨款和社会各界人士的捐款。该基金主要用于奖励主动提供反洗钱情报和线索的社会公众。二是建立政府财政分成奖励制度。对主动提供反洗钱情报和线索的金融机构和工作人员以及积极参与反洗钱侦查、破案工作的有关部门,在破获洗钱案件并追回赃款之后,由反洗钱行政主管部门代表国家依据贡献大小给予相应的奖励。三是对认真履行反洗钱义务的金融机构给予各种政策上扶持和优惠,如市场准入、经营权限、税收减免或优惠等。

篇(4)

论文摘要:近年来，职业中学的入学门槛逐渐降低，导致职业中学学生生源质量逐年下降，随之出现的一系列课堂问题行为一直困扰着职业中学的教师，严重影响到课堂的教学质量。分析课堂问题行为的表现主要有攻击型和退缩型两种类型。究其原因，有学生的原因、教师的原因、家庭的原因以及社会关注职教不够等。因此我认为加强职业中学学生课堂问题行为的教育对策主要包括:认真监控、及时恰当的处理、培养自管能力、注重心理教育、加强职中学生的就业教育等。

目前职业中学生学生的素质尚不令人满意。由于有相当一部分学生是在报考普通高中未能录取后转录到职业中学的，即使是直接报考职业中学的，也有不少学生的学习基础等方面存在一些问题。总之，在职业中学学生身上出现的学习基础、学习方法、学习习惯、学习品质等方面的问题不少。这些问题如果得不到有效的管理，就会使课堂教学无法顺利展开，影响职业中学的教育教学目标的实现。因此，加强职业中学课堂问题行为的研究，探究职业中学学生课堂问题行为的教育对策，是每个职业教育工作者义不容辞的责任。

一、课堂问题行为的基本表现

在课堂教学中，我们发现有许多学生由于这样那样的原因而不能安心学习或不能顺利的学习，其学习活动不能和谐地与教师教学活动相配合。他们的行为不但妨碍了自己的学习，而且有时还干扰了教师教学和其他同学的学习，直接影响课堂教学质量的提高，心理学家称之为“课堂问题行为”。课堂问题行为根据学生行为表现的倾向，一般将课堂问题行为分为两大类:

1.外向性问题行为，即攻击型

主要表现为:做滑稽表演、口出怪调等故意惹人注意的行为;交头接耳、高声喧哗等扰乱秩序的行为;相互争吵、挑衅推撞等攻击性行为:故意顶撞教师、破坏班规校纪的盲目反抗权威的行为等。

2.内向性问题行为，即退缩型

主要表现为:在课堂上心不在焉、胡思乱想、发呆等注意分散行为;害怕提问、沉默寡言、孤僻离群等退缩行为;烦躁不安、过度焦虑等神经过敏行为;胡乱涂写、抄袭作业等不负责任的行为;迟到、早退、逃学等抗拒行为。

二、课堂问题行为的产生原因

学生在课堂中表现出来的问题行为可能是家庭问题行为或社会问题行为的延伸，也可能是受同伴团体的不良影响，也可能是不良的课堂教学环境或教师的教学失策导致的。总之，学生的问题行为是与其学习、生活环境、社会风气等有关因素相互作用的结果，是各种问题的综合反映，而不是由某种单一因素造成的。综合起来，学生课堂问题行为的产生主要有四方面的原因:

1.学生的原因

职业中学的学生大多数经历了“中考”的失败，学习基础较弱，学习习惯较差，问题行为比较集中。从实践上来看，相当一部分学生上课不愿听讲，他们的注意力很难集中，普遍出现以下问题行为:不带课本、讲废话、交头接耳、思想开小差、敏感多疑、烦躁不安、做小动作、大声讲话、看课外书籍、听音乐、吃东西、睡觉、发呆、擅离座位、与同学或老师发生口角、喧哗、起哄、迟到早退或随意离开课堂等等。

2.教师的原因

在职中课堂上有部分教师对学生的课堂问题行为视而不见，采用不理会的方式。原因之一是他们对课堂问题行为的影响缺乏认识，认为某些隐蔽性的问题行为，如听MP3、看课外书籍、走神等等这些行为，既不影响教师授课，也不影响同学的听课，他们只不过是做自己的事情，反正这些学生也不想学习，就不去管他们了。其次，部分教师自身管理水平不高，对学生的问题行为放任自流，只要自己完成教学任务就行了，其余一概不管。另外的原因是这些教师并非不赞同课后处理，而是觉得有些力不从心。还有部分教师在对课堂问题行为采取了一些处理方式后感到没有效果，于是心灰意冷，无奈选择视而不见。

3.家庭的原因

家庭教育是教育系统工程的重要组成部分。有的家庭对孩子的教育出现了严重偏颇，家长把孩子送到学校后不闻不问，孩子缺乏应有的家庭温暖和亲人的关爱;有的家长对孩子期望值太高，使孩子产生焦躁、抵触情绪。

4.社会关注职教不够

当前，各级政府、教育主管部门和职业中学虽然加大了职业教育的宣传工作，但由于学校的收入较少，办学资金有限，投入不足，造成了学校教育资源的缺乏。有的家长或社会上其他人员不了解职业教育，认为学生上职业中学是迫不得已，根本学不到什么知识和技能，只不过能混到一张毕业证书。另外社会环境对学生有很多不可控因素，如网络、电视、各种娱乐场所等，对青少年诱惑甚大。有些学生逃课去上网、玩游戏以至通宵达旦;有些学生贪图享受，好逸恶劳，无心上学。

三、课堂问题行为教育的基本对策

学生课堂学习的问题行为严重影响了课堂教学的顺利进行。对此，教师要机智地处理。

1.认真监控

教师在讲课的同时还应仔细认真的观察课堂活动，始终密切注意学生的动态，做作业时，要经常巡视全班学生。善于指导学生行为的教师，应能在学生的不恰当行为造成之前，就有所察觉。

2.及时恰当的处理

只发现问题还是不够的，教师还必须采取一定措施处理问题。将它们消灭在萌芽状态，从而阻止事务向更坏的方向发展。那么教师应采取什么措施呢?这取决于问题的性质和场合。如有些学生坐在位置上不听讲、看课外书籍或伏在椅子上睡觉等。这类行为不明显干扰课堂教学。因而教师不应在课堂上公开指责，而应是给与信号，邻近控制。若没有效果，采取课后处理的方法。有些学生大声喧哗，戏弄同学，顶撞老师，这类行为对课堂有较大干扰，教师必须通过警告、批评等措施迅速制止。必要时应与班主任配合教育，同时可以适当的给予惩罚。

3.培养自管能力

中职学校学生已经接近或进入成人，因此，培养他们的自我教育和自我管理能力很有必要。每一个学生都是具有独立人格的人，当他们被尊重、被肯定时，会产生一种自愿的意识，会尽最大的努力去完成自身应尽的职责。所以在对学生教育时，要在尊重学生人格和他们的不同需要、不同意见和建议的前提下，采取适当的措施，如:一是自主规划，引导学生描绘人生理想，确定发展目标，拟定发展计划，规划发展行动，时时对照、检查。二是签订“自律承诺书”，鼓励学生找出自身不足，向大家承诺有计划地改正，并写明改正的具体措施，接受集体的监督。三是鼓励自我评价，教师要让学生用各种方式，站在不同的角度对自己的行为、思想、学习、生活进行反思，与社会、家长、老师的要求以及自己的行动计划进行对照，找差距、找原因。

4.注重心理教育

很多学生因为种种原因，养成了很多不好的行为习惯。如上课讲话、好动、随便下位倒水喝、将腿翘到课坐上等等。面对这些行为问题，教师应逐步对他们进行引导，矫正这些不良行为。而心理辅导又是矫正不良行为、培养良好行为习惯的有效方法。心理辅导的主要目标是通过调整学生的自我意识，排除自我潜能发挥的障碍。帮助学生正确认识自己和评价自己改变学生的外部行为。但心理辅导工作能否奏效，还取决于师生之间是否真正的建立了信任、融洽、合作的人际关系。能否展开真诚的思想、情感交流。因此教师应注意提高自身修养，加强与学生的联系和交往，从而不断提高课堂管理效率。

5.加强职中学生的就业教育

学习没有目标，就如同失去了方向的航船。因此学校应该对职中学生加强就业教育，要创造条件为职中学生培训扎实的技术本领，使职中生有一技之长。让学生有一种强烈的就业意识与愿望，树立有技术才能有工作岗位的自信心和成就感。只有让他们意识到自己的优势所在，他们才会觉得有希望。那些因文化基础较差不能进高中学习的学生，恰好是社会急需的高素质技术工人。明确了自己的位置，又学到了过硬的专业技术本领，职中学生的课堂问题行为才会相应减少。

参考文献

[1] 杨心德.中学课堂教学管理心理.杭州:杭州大学出版社，1993.

[2] 李志.课堂问题行为及控制.中小学教师培训(中学版)，1997.

[3] 陈时见.课堂管理论.桂林:广西师范大学出版社，2002.

[4] 戚业国.课堂管理与沟通.北京:北京师范大学出版社，2006.

[5] 李永华.中学生问题行为的品德心理教育对策初探

[6] 章志光.学生品德形成新探.北京:北京师范大学出版社，1993.

篇(5)

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。

篇(6)

关键词:共管理；管理学；社会管理论

内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。

一、公共管理的概念与类型辨析

（－）关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。

（二）关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。

1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。

3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。

如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：

（一）公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。

西方资产阶级政治理论从天赋**的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋**的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。

2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。

3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！n颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。

（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。

“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。

1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。

2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。

正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。

马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。

此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。

应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活动和过程的社会性

1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立**行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导**行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。

2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。

总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。

三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。

（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的

1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。

2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。

（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进

公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！

四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系

学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。

公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。