行政程序法论文精品(七篇)

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【关键词】行政程序/效率功能/时限

【正文】

长期以来，法律多是从实体内容角度着眼于结果来规范行政行为。然而，由于行政权力不断膨胀，单单侧重于实体法的作法越来越不适应需要，于是行政程序法开始受到重视。行政程序法通过控制行政行为的过程来实现行政合理性，具体表现在其正义功能和效率功能上。正义和效率不可或缺，而效率是正义的必要条件，不讲效率又是我国行政实效低下的症结所在，因而强调效率功能对实现我国行政法治有重大的现实意义。

一、提高行政效率是行政程序法的重要功能

行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主体行使行政权力，实施行政活动及相对人参与行政行为从起始到终结的过程。从空间和时间两方面来看，行政程序表现为行为的方式、步骤、顺序及时限。行政程序具有科学性、正义性、合理性的特质，体现在行政程序法的一系列的具体制度上。行政程序法为行政权力的行使设定了严格的规则。如行政公开，调查取证制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政权力的行使被限定按法定的程序进行，防止和控制行政权的滥用，保护相对方当事人的合法权益免遭行政权力的威胁和侵害。行政程序法的正义功能是显而易见的，但它的效率功能却常被曲解。

行政程序法的效率功能指行政程序法的实施能促进行政效率的提高。这里所说的行政程序法的效率功能不同于有些文章所说的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作为行政程序法立法的主要目标，更不是指先牺牲正义来提高效率。它在现有的正义——效率侧重基础上探求立法和执法中效率功能的最大化，举例来说，强调效率功能并不是要把原先的二审终审改为一审终审，而是努力从立法上配置使每次审都以最小消耗来完成的制度，并使之实施。对效率功能，英国行政法学家韦德在其著作《行政法》中写道：“行政官员往往把法律工作者发明的程序看成是效率的障碍，这是自然而然的。确实，自然正义规则限制了行政活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间与金钱。但如果减少了政府机器的摩擦；时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可消除苦怨，所以可以说自然正义原则促进了效率而不是阻碍效率。”这段话从行政程序“可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦”，及时实现公正，从而减少相对人利益损失等方面说明了行政程序法具有效率功能。（注：转引自孙笑侠《法律程序设计的若干法理》，《政治与法律》1998年第4期。）

另外，行政程序法本身具备了提高行政效率的特质。行政程序来源于漫长的行政实践历史过程，是人们在实践中对“同类或同样的行为程序不断选择、改进”（注：谌中乐、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法学》1996年第6期。）的结果。人们针对不同的行政行为设计了不同的行政程序，对同类行政行为根据其对当事人利益的影响程度设计了繁简程度不同的程序。例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十四条规定：“对违反治安管理的人处警告或五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”而其它的处罚则要适用“传唤、讯问、取证、裁决”的程序。如果前类处罚也适用后面的程序，行政机关和相对人投入的资源和成本将大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法设计了简易程序和普通程序分离制度意欲使行政资源浪费最小化。

行政程序法具有效率功能还因为它的高度规范性和权威性。行政程序法作为独立于行政实体法之外的重要部门法，其本身凝结着正义要素(proceduraljnstice)，这导致程序合理性即行政权力若依严格正当程序行使，那么这个结论就被认为是合理的，非经法定程度不被否定，即“制度设置原则”(rincipleofinstitutionalsettlement)，这体现在行政行为的先定力上。因而行政程度法能使行政行为具有确定性、合法性和稳定性，一般一经作出就会产生法律效力，会被服从，这样就维护了行政权力，提高了行政效率。

二、以时限规定为例分析制约效率功能发挥的因素

行政程序法的效率功能由其具体制度来实现，其中时限制度最集中体现了行政程序法的效率功能。行政程序是行政机关完成行政行为及相对人参与该行为的连续过程。这就必然涉及到行政行为完成的必要的时间限制。以行政许可程序为例，许可行为的各个阶段都涉及时限规定。首先，相对人的申请应当在一定期限内提出。我国《中外合作经营企业法》规定，设立合作企业的申请批准后，应当自接到批准证书之日起30天内向工商行政管理机关申请登记领取营业执照。其次，行政许可机关应当及时受理许可申请。第三，对行政许可的审查应当抓紧进行。我国《外资企业法》规定对于设立外资企业的申请，国务院对外经贸主管部门或国务院授权机关应自接到申请之日起90天内决定是否批准。最后，许可结果必须及时告知当事人，不得拖延或不予答复。

时限制度直接结合了行政效率和相对人的利益，各国行政程序法一般都在原则规定之外设专门规定。《澳门行政程序法》“在非官僚原则及效率原则”指导下规定了行政机关有“快捷之义务”。该法第57条规定“行政机关应采取措施，使程序能迅速及时进行，因而，应拒绝作出及避免出现一切无关或拖延程序进行之情事，以及应命令与促成一切对程序之继续进行及作出公正与适时之决定属必需之情节。”同时在第四章专门规定了“期间与延期”。

我国现行行政程序法律法规中对时限规定也有所体现，但在立法上还是存在许多问题，限制了效率功能的发挥。如行政处罚程序的期限仅存在于《治安管理处罚条例》等极少数行政法律规范中，而在《土地违法案件处理暂行办法》等法律规范中没有时限规定。有时虽有规定但各个规定之间相互冲突，造成实践中难以执行的情况。《行政处罚法》颁布之前，对行政处罚没有统一的规定，法规、规章及其他规范性文件对行政处罚行为各个阶段作了相当多但又不尽一致的规定。根据国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》的规定，各法规、规章中和《行政处罚法》规定不一致的，应当修改的内容仅限于行政处罚权的设定，相互冲突的时效规定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件尽管有时限规定，但立法者经常回避违反此规定的法律责任或只是笼统地提及应“承担责任”而不规定依据什么承担何种责任。如《治安管理处罚条例》中规定“公安机关违反6个月的规定应承担责任”。至于责任形式等没有具体规定，这种规定形同虚设。

公认地，立法完善至少应符合四条标准：一是出台及时，包括及时出台新法律法规和及时检查和修订原有法律法规。二是内容齐全。三是精神一致，实体法与程序法、同等级与不同等级法律法规和谐统一。四是有达到法律规定的预期目的具体制度，最主要的是责任制度，因为权利的实现比权利的宣告更重要。根据这些标准，目前有关时限的规定无疑是不完善的，形成这种情况的原因有很多。行政行为本身具有的复杂性，立法中缺乏预见性、超前性及法律条文简约、内容笼统、适应性不强是产生时限规定空白点及相互冲突的主要原因。而不规定违反时限制度的法律责任的决定因素是偏向行政主体的立法思想，这样，必然导致对相对人合法权益的损害及行政资源的浪费。所以，立法上的欠缺是制约行政程序法效率功能充分发挥的因素之一。

三、充分实现行政程序法效率功能的条件

行政程序法效率功能只有通过实现才具有实际意义，而要充分实现效率功能需要完备的外部条件及行政程序法自身在技术上不断合理化。

（一）外部支持

提高效率的理论基础如前所述是行政权膨胀，社会事务繁多而行政资源有限。“鉴于机关的财力总是有限，且通常不足以完成所有的法定职责，考虑行政程序的效率必不可免。”（注：盖尔霍恩、利文《行政法与行政程序概要》（中译本），中国社会出版社1996年版第4页。）行政资源作为社会资源的一部分又决定了行政程序法效率功能的实现有赖于其他法及其他机关对行政效率的支持。我国现行宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培养和考核制度，不断提高工作质量和工作效率反对。”这一规定是行政程序法效率原则的宪法依据及对实现行政程序法效率功能的最大支持。

提高行政效率的直接障碍是国家机关重复设置，职能重叠，利益竞争，责任推诿。实现行政程序法效率功能的基本条件就是各机关分工，统一高效协调运作，避免职能重叠，尽量减少管辖权冲突，从而保证行政权的行使畅通无阻。另外，行政人员素质和能力的提高也有助于提高行政效率。

充分发挥行政程序法的效率功能还要求相对人对行政程序法的利益认同和文化认同。行为是人们基于一定的心理观念作出选择的外在表现。心理观念不同，就会有千差万别的行为方式，效率功能实现的程度也就有差异。提高相对人对法的认同程度，需要长期的法制宣传教育。认同程度的提高，法实施所取得的社会实际效果会更大。

（二）行政程序法的合理化

行政程序法本身的合理性直接影响到效率功能的实现，完善行政程序法是发挥其效率功能的内部条件，也是前提条件。在理想的情况下，具备如下特征的制度能以较小的人力、财力较快地实现管理目的：1、主体目标明确；2、行政过程步骤紧凑，简化易行；3、相应制度合理相互配合。体现行政程序法效率功能的主要制度有：时限、、简易程序，紧急处置，行政终局、复审不停止执行等等。

我国行政程序法确立“以公正为主，兼顾效率”的模式固然重要，但进行具体制度的构思和设计仍是迫在眉睫的任务。以上主要制度我国行政程序法律文件或多或少都有规定，问题是如何使它们更加合理。第三部分分析了时限制度的不足，针对时限制度立法上的种种欠缺，当务之急是及时建立详尽的一致的时限制度。第二，明确违反时效的法律后果。合理的作法是：可以取得权利的，超过合理时间，相对人自然取得权利；可以导致义务消失的，超过合理期限，相对人义务自然消失。同时对取得的权利及消失的义务，行政机关和司法机关保留审查权。对行政主体方面，违么了时限规定的行政行为是缺乏行政程序合法性要件的，属于步骤违法的情形之一，应当被变更、被撤销或重新履行。

体现效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代而为之，而该务及行政相对人权利。有关行政相对人的规定见于《中华人民共和国国家赔偿法》中赔偿请求人转移及《行政复议条例》中复议申请人转移等等，最明确写明的是《行政处罚法》第四十二条：当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人，对行政主体的见于《行政处罚法》第十八条的委托规定及《国家赔偿法》第十四条“受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿责任。”发生的前提是事务的主体具有可替代性，而使顺利进行的决定因素是人具有从事所职务的行为能力。

制度可以确保行政职权实施的连续性，适当分散行政主体的管理事务，减少行政失职，提高行政效率，制度还能使不具备丰富法律知识的行政相对人及时有效地维护自己的合法权益。然而制度尤其是行政主体的在我国行政程序立法和实践中都不发达，究其原因，大致如下：一是行政水平总体很低，行政事务只能由专门的行政人员来管理，具有从事所职务的行为能力的机关或个人不多。另外行政机关冗员，某一行政人员因故缺席一般不会导致某一职务行为中断，许多行政人员也认为自己所行使的职权是特权，拖延几天也是无可厚非的。二、对相对人来说，因为法律工作者的作用非常有限，大多数相对人认为只有躬亲才能放心。因此当事人在行政程序中的多是被动产生，如相对人死亡或丧失行为能力时产生。

完善制度应从两方面着手，一是疏散行政机关冗员，确立首长负责下的行政人员“个人责任制”，使行政人员偶然无法或不能行使职务的行为对其产生不利后果，同时引导法律工作者的业务从诉讼到非讼扩展。二是行政程序法律法规必须明确规定的条件、形式、程序及责任等内容。

有待进一步合理化的制度还有不少，如听证程序，应增加事后听证的规定。如果行政处罚针对的事实属情况紧急需要立即实施而来不及事先听证，或者行政处罚对当事人不产生无法弥补的损失如罚款时，都可以由行政机关先作出并实施行政处罚，然后利益受不利影响的当事人可以在事后要求举行正式听证。

四、结语

提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改变我国行政实效低下、实现行政法治的利器。然而，效率功能受到诸如立法欠缺、行政观念错误及行政能力不足等等因素的制约。为此，应以更积极的姿态去培育可能的外部支持力量，并不遗余力地完善行政程序法的具体制度。

【参考文献】

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[3]张乃根．当代西方法哲学主要流派[M]．上海：复旦大学出版社，1993．

[4]杨惠基．听证程序理论与实务[M]．上海：上海出版社，1998．

[5]张国庆编．行政管理学概论[M]．北京：北京大学出版社，1990．

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【关键词】行政程序内容形式法治化

法律是调整社会关系、调整人们行为、实行社会控制的基本手段，它的作用就是通过赋予社会关系参加者以一定权利并使其承担相应义务的方式，使社会主体的行为纳入一定的轨道和秩序中，这就产生了所谓的程序问题，即要求对人们的行为作出事先的程序安排和规定。其中，追求程序正义则是一个关键点，也是当代法学家所重视的。

随着当前依法治国策略的不断深入，依法行政也在不断的实施中，而作为依法行政的重要过程——行政程序，则显得更为重要和关键。行政程序，顾名思义，是指行政主体（主要是行政机关）行使行政管理职权的步骤、方式、顺序及时限等，是规范行政权和体现法治形式合理的行为过程。它的种类很多：可以区分为基本程序和非基本程序；外部行政程序和内部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行为程序与负担行政行为程序等。

由于我国现如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人则只认为行政程序的重要特征之一就是法定性，这没有充分认识到行政程序相对独立价值，这是轻视程序、恣意行政的源头。把行政程序纳入法治建设轨道，与现代法治精神来整合和规范多样化的行政程序，从而有效的实现行政目的，更好的保障行政相对人的合法权益，正当的行政程序是行政法治的根本保障，这就是行政程序法治化。

对于行政程序法治化，我们可以从内容和形式两个方面进行阐述。其形式上表现为行政程序法也可以称为行政法律制度，即规定行政行为方式与步骤的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典还有散见于其他法律法规和规章中的有关行政程序的法律规范；其内容则表现为首先是环境下的行政法治，是司法监督下的行政法治，是授权和控权相统一的行政法治，是形式和实质相统一的行政法治，是实体公正和程序公正相统一的行政法治，是静态意义和动态意义统一的行政法治。总之，其最终目的是使我国的行政权力引向良性运行发展的行政程序法治化这种目标模式。

一、行政程序法治化形式

（一）行政程序法治化形式目标模式

目前行政程序法治化形式即行政程序法目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及整合规则，以及由此呈现出来的总体风格和特征，是行政程序法价值取向或价值模式的法律化。

1、效率模式。此种模式行政程序主要以提高行政效率为目标，主要考虑如何更有利于行政机关行使行政职权，便于对社会进行管理，提高行政效率。其特征有：第一，注重行政程序规范的科学性、合理性；第二，行政行为的步骤紧凑、方式简便易行；第三，对行政人员的职权和职责规定明确；第四，行政官员的自由裁量度极大。

2、公正模式。通过一系列见空行政权行使制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的从而形成相应的程序体系，也称为权利模式。其特点有：第一重视行政相对人的参与，第二重视行政活动过程顺序的合理性，第三注重对影响公民权利义务行政行为的程序控制。

当今主流观点就是公正和效率这两种目标模式且这两者存在着极为密切的联系，各个国家观点也不同，但对于民主性、价值性和技术性、操作性都极强的我国来讲，认为法律的首要价值是追求社会公正，重点应放在对行政权力运行的控制和行政主体的约束机制上。我国目前距离法治国家要求还有一定的差距，从而决定了以公正优先、兼顾效率的目标模式。

（二）行政程序法治化形式基本原则

到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但已经出现不少法律中规定了行政程序规范。如：《行政诉讼法》、《行政许可法》等并且制定了一部既符合世界潮流又符合我国国情的行政程序法势在必行，从而这贯穿于指导于其中的基本原则问题自然显得非常重要。

借鉴外国经验和结合中国的实际情况，笔者认为可确立如下基本原则。第一，程序合法性原则。这包括行政主体作出行政行为所应遵循的步骤、方式、方法等程序规则和法定程序必须得到严格遵守。第二，程序合理性原则。这也称为合比例原则。表现为程序的设定和对法定程序的选择两方面，行政程序在法定范围内的选择必须客观、适度、符合理性。第三，公开、公正原则。公开原则是对行政相对人的公开，体现为法律公开、资料公开、决定公开等方面；公正原则则要求平等地对待当事人各方，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。第四，参与原则。相对人有权参与行政过程并发表自己的意见并对意见要求给予重视。第五，效率、复审原则。既要注重效率又要体现公平合法保护相对人权益。第六，诚实信用、信赖保护原则。在现在以诚信为特征的社会中，这点原则有助于稳定行政法律关系，从而更加切实有利于保护行政相对人的合法权益。

（三）行政程序法治化形式基本制度

行政程序法基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对独立性，并起着连接各个阶段的桥梁作用，同时对整个行政程序又具有重要影响的规则体系，其法律价值在于使行政程序法基本原则具体化，它是行政现代化的重要内容和能切实保障及推进行政的现代化。

现代行政程序制度在我国还未全面确立，仍然还不完善，但为了加快行政程序法典化的进程，表现为：第一，信息公开制度。当前当事人的资讯权无从落实，不利于保障当事人合法权益和行政权的公正行使，这就成为我国行政程序法首要制度，可赋予当事人查阅卷宗的权利可以提出申诉。第二，教示制度。行政主体赋有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，表明享有哪些权利、承担哪些义务并如何行使。通过为行政主体设定教示的法律义务，使行政权的行使配合人民权利之保证而调适，有助于使行政权力和相对人权利恢复平衡，达到沟通、协调行政主体和相对人之间的关系。第三，听证制度。这是现代行政程序法的核心制度。当行政机关在作出一项行政决定之前，应当给予行政相对方参与并发表意见的机会，就有关事实问题和合法问题广泛听取利害关系人意见，以达到合法、合理的目的。第四，回避制度。行政机关工作人员在可能会影响行政职权的情况下，依法不得在某一机关、某一地区或不得行使某一职权。第五，说明理由制度。行政机关应将作出行政决定在事实上和法律上的理由对行政相对人说明，具有说服、自律、证明、保护功能。第六，时效制度。行政法律关系主体双方的行为给予时间上限制，以保证行政效率和保障当事人合法权益有效的程序制度。

当然，行政程序法基本制度还包括其他很多方面如听取意见制度、起草审查制度、表明身份制度、合议制度、顺序制度、行政救济制度、复议制度等，这些都反映了我国行政程序法律制度的一大进步。体现了行政程序法律的各项基本原则。

（四）行政程序法治化形式的作用

制定一部行政程序法一定会有相应的作用，可以有统一的相关法律制度规定，将合理的既能提高行政效率又能保护公民权益的程序法律化，制度化。免去不必要或烦琐程序从而提高了行政效率；又可以在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职，越权和，成为与腐败行为等行政违法行为做斗争的重要手段。

具体表现为：第一，是开辟公民直接参与行政权行使的新途径。在传统的民主制度中，参与机制的范围很狭小，只限于议会成员和元首，而现如今民主政治也有所扩展和突破，公民相对人可以在正当合理的法律范围内提出抗辩，从而使现代行政法治精神的合作与协商得到体现。第二，使行政相对人权利保障具体化，它偏重于将一般公民的各项人身，财产等转化为含有具体内容可即时操作的权利；行政相对人一般由实体法中所规定的义务承担人转化为程序方面的权利的主体，这样通过程序权利的行使，行政相对人可维护具体实体权利不受行政行为侵害又防止其实体义务的非法增加，第三：监督行政主体依法行使职权，为行政合法运行规定了法定程序这是具体化了的和有实际内容和操作形式的内容；给予相对人同等成分机会来陈述理由和要求，明确告知其程序权利以及程序结束后产生的法律后果；并对行政自由裁量权实施可行性的监控，引导行政权趋于正当.合理，对行政机关行政行为实行有效监督和制约，以使其达不到偏袒一方当事人或者谋求自身利益的目的。

二、行政程序法治化内容

行政程序法治化要求行政权力的取得和行使必须依据法律的规定并依照法定的程序。既不得越权和也不得失职，一切行政行为要接受监督，违法的行政行为承担相应的法律责任，是市场经济发展催生的要求，是政治稳定和民主政治制度确立的要求，是对政府权力扩张的控制以及对政府科学管理的强烈要求，同时法治思想普及这个文化背景又是又一必然要求。没有程序法治，也就不可能实现行政法治，在张扬程序正义的今天，行政程序法治应引起我们的重视。

法律上要求内容与形式是一致的，但理想和现实往往是相差很多的，行政程序法治化构想十分全面、美好，但在实践中操作起来还是会存在一些困难和阻碍的。

从我国目前已有法律法规来看行政程序法治化在内容上比较落后，还存在着较多的问题，具体表现为：

第一、行政观念顽固存在，严重影响制约着我国行政程序法治的健康发展。传统观念把行政法看为“治民之法”、“管理之法”、“权大于法”，行政机关有案不受，变相“调解”、官官相护等司法不公现象在不同程度地存在着，这些都严重影响制约着我国行政程序法的健康发展；

第二，与行政救济衔接的司法审查范围过窄不能对行政行为实施有效的监督。目前我国司法审查范围尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为等排除在司法审查之外。这不适应民主和行政法治的发展要求，也不符合世界民主法治的发展趋势。如以前认为消防部门对火灾原因及事故责任认定属“鉴定结论”是不可诉行为，现认为属于“行政确认行为”是可认行为，从而更大范围保护当事人的合法权益。

第三，司法不独立及司法腐败，要实现司法公正，首先要司法独立，不应有任何约束，以事实为依据并依据法律来裁决受理的案件；法院内部法官整体素质不高，司法腐败出现了问题。不偏不倚进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。

第四，行政执法“有法不依、执法不严、违法不究”，不按规定向当事人公开办事程序，随意解释法律广大自己权利，报批程序不履行，关关设卡，乱罚款，乱收费，局部行政执法严重混乱。行政程序法治中包括行政程序立法，立了法公民才可以去遵守，但行政程序立法问题颇多，这是形成行政程序法治化较欠缺，不全面内容的直接原因。体现在行政程序法治缺乏明确的宪法规定；缺乏统一行政程序立法，往往重视后程序，轻事前和事中程序；行政程序由行政机关自身设定，往往扩大自己权利，增加相对人义务，义务不对等；行政程序的参与性弱，透明度低，公开性十分不明显，说明理由基本制度也没有得到落实；责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定，违反法定程序不会影响行政行为的效力，这严重损害行政程序的权威性。

（三）针对问题提出的分析对策

可见我国行政程序法治化道路还是有点曲折的，首先存在的那些不利问题和因素则是严重的“绊脚石”，既然问题存在就必须解决。笔者认为可从以下一些方面进行解决：

第一，加强现代司法理念的教育，提高思想认识，改进观念。物质决定意识，意识反作用于物质，正确的思想意识有利于促进物质的，反之则阻碍物质的发展。在我国当前，无论是行政人员，还是群众，他们的思想观念仍然停留在计划经济时代，十分落后，在他们看来，现在仍然是“权大于法”，“以权代法”等。为此，我们应该积极引导人们由传统观念向现代法治观念转变，只有思想上转变过来，行动上就会表现出来，也只有这样，才能真正体现行政机关政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆的形象；

第二，要有法必依、执法必严，就必须有法可依。在我国，当前行政程序法仍然是单行法，在立法上存在严重问题，这不利于依法行政。故制定一部统一的行政程序法典则是当务之急。这样才能从整体上进行规范，引导；

第三，严肃行政执法。执法是法律程序中很关键的一步，要求各级国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职也不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，按规定的权限及程序办事，权责统一，公开透明，严格监督，以防止、权钱交易现象的产生；

第四，扩大司法审查的范围，强化对行政行为的监督。我们要想保证行政程序合法化，保证依法行政，必须加强对行政行为的有效监督。

三、行政程序法治化前景的探索

程序就是操作规程，没有程序保障，实体权利义务是无法实现的。当然，如果没有实体规定，行政程序是空洞的和无意义的。实践中有些法律难以操作就是缺乏具体行政程序规定，它是行政机关正确作出行政决定和实施行政决定及提高行政效率，保护公民权益的最基本保障。它包括行政立法程序、行政机关作出具体行政行为程序，对行政行为进行司法审查程序，其中第二个执法程序则是行政程序中最为关键和重要的。

将行政程序和法治相结合形成行政程序法治化，这是我国法治建设处于发展态势中的又一突出表现，是有利于更加接近“法治国家”所要求的标准。从内容和形式上阐述行政程序法治化，表明行政程序法治化存在着内外二两个方面，研究它有着很重要的实用价值。

行政程序法治化道路是十分漫长和存在和一定阻碍的，这就需要努力朝着“法治国家”所构想的方向发展。首先要促使实际部门高度重视此项工作引起立法部门和政府部门的关注；对立法理论如立法目标模式和基本原则做深入系统的研究。，作好充分的理论准备；从已经有的经验总结和整理新的思路，借鉴其他各国，各地区经验和成果，实事求是有步骤，有计划进行，切不可盲目追求速度，否则会使行政程序法治化道路朝不好的方向甚至相反的方向发展。

行政程序法治化的构想，笔者认为在形式上必须是加快行政程序法典化步伐，尽快地制定统一的行政程序法。我国虽然制定了行政许可程序法、行政处罚、强制、裁决等程序法，但这些都是分散的分布于各单行法律法规中。同时制定行政程序法典化已成为一种国际趋势，我国法治建设要取得发展，须符合这种趋势；最为重要的是制定行政程序法典的时机已经成熟，从国际上讲20世纪是世界各国公法得到显著发展的世纪，达到了制定程序法典的历史。随着中国入世，与世界各国联系更加密切，即国际和其他地区立法经验可借鉴，从国内讲《行政诉讼法》的确立标志着我国行政法建设在价值取向和指导思想上的重大突破，《行政处罚法》第一次确立了行政听证制度，并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这都表明国内立法条件已趋成熟。

这就要求我国的行政程序法典化形式步伐必须加快，尽可能全面的制定一部统一的适用于所有行政领域的，规范各部门，各类别行政行为基本程序的行政程序法典。并且要求采用程序与实体内容兼顾方式，但以规范程序为重点；采用外部程序与内部程序兼顾方式以规范外部程序为重点；应对行政救济程序作原则规定和重要补充规定，另外应采用共通行政程序与类别行政程序兼顾方式，但以规范共通行政程序为重点。

行政程序法治化从内容上须达到构想则是对前面所涉及到的状况进行及时、恰当、有效地解决。要求人民法院对行政机关行为的审查即司法审查的范围扩大，从具体的行政行为扩展到部分抽象的行政行为；转变顽固的传统“官本位”和“家长制”的顽固思想，真正成为人民的公仆；使行政和司法分开，深化司法改革实现真正的司法独立，严格执法，对行政行为进行切实有效监督，从而使相对人的合法权益在最大限度和最大范围得到保障，尽快使行政程序法治化道路朝着更好的方向发展和前进。

注释与参考文献

1周永坤编：《法理学---全球视野》，法律出版社，2000年版

2杨海坤黄学贤编：《中国行政程序法典化---从比较法角度研究》，法律出版社，1999年版

3杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社，2003年版

4参见应松年的《行政程序法治化》载《法学研究》2003年第5期

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德国著名社会学家马克斯。韦伯曾经提出：“形式主义”原则是一切近代法律的重要特征，而法律的“形式主义”主要是指法律活动的程序性。从人们的一般认识来看，法律活动的程序性通常是指立法和司法活动的程序性，而行政活动的程序性最初是被排斥在外的。行政活动或行政行为充满了复杂性和变异性，不同行政机关会根据不同情况和不同管理对象做出自己的决定，即行政机关的自由裁量权幅度很大，因此，讲究行政程序及其规范化被认为是给行政机关工作束缚手足，会影响行政机关的工作效率。各国行政程序法制化都经历了艰难的历程，各国法学家对此往往视为难题。在中国法律现代化进程中，行政程序法典化亦成为一个虽然棘手但应该知难而上予以解决的重大课题。

一、有关行政程序法概念的看法

美国著名法官曼斯斐尔德曾经说过：“世界上的大多数纠纷都是由词语所引起的”。在法律界，法律概念的争论尤其如此，行政程序和行政程序法的概念更如此。由于各国行政机构活动方式的多样性和差异性，这两个概念有着先天的模糊性和不确定性，但我们一开始讨论就无法回避这个问题。

目前，有关行政程序和行政程序法的概念的认识很不一致，争论的焦点是：行政程序是规定行政主体的程序，还是规定行政法律关系主体的程序；行政程序法是仅仅规范行政主体的行政行为的程序，还是包括行政主体和行政相对人各方行为的程序；行政程序的权利义务和法律责任仅仅属于行政主体还是包括行政主体和行政相对人都有行政程序方面的权利义务和法律责任。实际上，这个概念之争涉及到行政法学中一系列概念之争，涉及到行政法学以行政主体运用行政权为主线，还是以行政法律关系主体之间的相互作用为主线来组织行政法学概念。笔者以为：行政法主要是调整行政主体在行使行政职权中与行政相对人之间关系的法律规范的总和，也就是说，行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面，也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面。在现代行政法别要注意这一点，不仅行政实体法如此，行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为，“参与是民主政治的基石”。现代民主和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序”（包括行政程序）的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。试以美国联邦行政程序法为例，该法把听证程序作为行政程序的核心，而无论是正式规章的制定还是正式裁决程序中的听证，都设有利害关系人参与上述活动的程序。德国行政法目前的设计也不止规定行政机关的活动程序，而且还规定了行政相对人的活动程序，他们的学者甚至认为这样做还不够。如波恩大学公法研究所所长FritzOssenbuhl批评说：“（德国）行政程序法仍以一种两极式（双方性）程序为主。它并不注重复杂多变利益或是多角利益关系，例如建筑物之起造人、相邻人、官署以及第三人的关系只有偶而会提及，利益冲突或相冲突的利益并没有作为行政程序规范之内容”。〔1〕从我国已公布的法律、法规来看，涉及的行政程序也并不是单指行政主体（主要是行政机关）的，行政相对人以及利益相关人也都涉及行政程序。例如1994年7月1日起施行的《中华人民共和国公司登记条例》，不止是规定公司登记机关的程序权利和义务，而且规定了在有限责任公司和股份有限公司申请中登记人的程序权利和义务。我们再以《行政复议条例》这部比较典型的行政程序法规来看，其程序权利义务和法律责任一般涉及复议机关、复议申请人、复议被申请人三方，因此把行政程序的主体仅仅归结为行政主体是不妥当、不全面的。笔者的结论是：行政程序是以实现公共行政职能为目的而设立的行政法律关系主体在行政活动中的程序，行政程序法则是有关行政程序法律规范的总和。这样概括的优点是涵盖面广、内涵丰富，把行政程序所涉及的复杂关系都纳入了调整范围。

需要注意的是，人们在使用“行政程序法”这一概念时有时分为另两种情况：一种是指广义的行政程序法，也称实质意义上的行政程序法，即既包括有一部单独的统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式中的行政程序法律规范；另一种是狭义的行政程序法；仅指国家统一的行政程序法典，也称形式意义上的行政程序法。本文讨论的行政程序法，是指行政程序的法典化，因为我国分散存在的行政程序法律规范已有相当数量，中国法制现代化所需要的，正是一部统一的适合中国国情的行政程序法典。尽管它不可能涵盖所有行政程序，也不可能汇总所有行政程序法律规范，但它是统率和指导所有行政程序法律规范和法律文件的基本法，是直接落实宪法有关依法行政原则的基本法。

二、中国行政程序法典化的必要性

对于行政过程的程序化问题，人们的认识是比较迟的。世界上第一部行政程序法-西班牙编纂的行政程序法典是上个世纪末1889年才取得成功的。继西班牙之后，奥地利、德国等大陆法系国家也颁布了本国行政程序法，它们的出现是适应行政权扩张和自我约束的产物，并同其行政诉讼制度的产生有相当密切的关系。作为行政法的一项基本原则，依法行政原先仅仅强调行政行为的根据，但这并不能完全防止行政权的滥用，因此人们又开始从行政程序方面去寻找规范行政权的新途径，而行政程序法典的出现和其内容的更新在每一个国家又具有自己的特点。与大陆法系国家相比，英美法系国家所制定的行政程序法更强调对公民程序权的保护。美国法学界在提出制定行政程序法问题的一开始，就把司法程序移植到行政过程、行政行为中来。在此基础上，行政程序获得了独特的发展。正如美国当代法学家哈罗德。J.伯尔曼在《法律与宗教》一书中所描写的：“除司法程序之外，我们还需要在地方政府和中央政府中创设新的程序形式，以便革新关于公共教育、污染、福利、廉价住房、公平就业以及其他诸如此类的法律部门”。他认为，社会的发展“需要有新的形式、新的仪式来引导公众以创造性的而非破坏性的方式实行参与”，“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径”。〔2〕可见，行政程序法典化的趋势不是偶然的，这是社会调节市场经济发展和政府角色之间矛盾的产物，是调节政府公共权力与公民权利之间矛盾的产物，也是政府解决实现社会公正目标与自身效率目标矛盾的产物。从这样的角度观察问题，中国行政程序法典化成为中国法制现代化的热门课题也不是偶然的。中国市场经济刚刚起步（当时人们还以“有计划的商品经济”加以认识）之际，一些敏感的年轻的法学工作者就开始重视法律程序以及行政程序问题。〔3〕行政法学界也有不少学者从发展市场经济和民主政治角度探讨重视行政程序法的必要性，〔4〕这可谓我国行政程序法典化之先声。进入90年代以后，我国法律界和法学界对行政程序法制化问题越来越加以关注。在行政立法、行政执法、行政司法各领域都有相应的程序立法，并有一些学者不断加以理论的探讨和研究。最近一个时期，有些高校和法律研究机构还成立了行政程序法课题研究组，对市场经济条件下行政程序立法的要求、内容、原则等进行了广泛的调查研究。〔5〕这一切表明，行政程序法典化问题正成为我国法学界一个方兴未艾的新的重要研究课题。

根据笔者的观察和研究，行政程序法典化至少有以下社会功能和积极作用：

（一）促进政治参与，推进民主政治

行政程序法在促进的完善、政治民主的完善方面的作用已成为各国行政法学界的共识，当然，有关行政程序法的理论基础在不同意识形态的国家存在着区别。在西方国家中，行政程序法的基本原理则首推英国法的“自然公正”原理和美国法的以“正当法律程序”为核心的公正程序原理。英国的自然公正原则是一个古老的法治原则，它很早就表现为英国高等法院对下级法院和行政机关的监督，要求它们公正行使权力，它是普通法中最基本的程序原则，它强调任何人在行使权利可能导致对方不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。这些思想发展到现代，它正好为行政程序的公正性原则直接奠定了基础，并为英国增添了新的内容。美国的历史和国情决定了它的传统理论是基于对司法法院的信任和对于行政不信任而形成的，他们的法学家普遍认为：对于行政权的监督，一方面是宪法的问题，另一方面又是行政法的问题，在政策提案过程中的参与，是宪法和政治制度的问题，但在行政过程中，公民能否积极、能动地参与行政，则是行政法、特别是行政程序法的问题。因为行政权的发动过程中就存在权利和权益的纷争，通过行政程序中行政机关与行政相对人及法律意义上的当事人的相互论争，公民的权利与义务得以确定和保障，行政权才得以发动，也就是说，行政权即使有法律根据也不能单方面地、恣意地行使。诚如美国大法官道格拉斯说过的：“行政程序法分别了依法而治与恣意而治，坚定地遵循严格之程序保障是我们在法律之下平等正义之保证。”美国行政法学家劳奇教授也说：“行政程序法能将行政权控制于公平及民主之利益下”，“行政程序法是一种防范行政权专擅所使用的工具”。〔6〕中国的行政程序法将为实现社会主义法治、完善社会主义而服务，它应该在《中华人民共和国宪法》规定的原则下起草和制定。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第二十七条规定国家机关必须听取人民意见，提高工作效率和反对。其第二款明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此实行行政程序法中最基本的制度，例如事前的公听和听讯制度，以及事后的申诉和赔偿制度等，在宪法中都已有确切的依据。制定行政程序法典正是落实宪法有关条款的基本措施，无疑将有力地推动我国民主制度的建设。

（二）防止行政侵权，保障公民权益

目前各国为防止、纠正违法或不当的行政活动，保护公民的合法权益，建立了许多制度，也创造了不少经验，其中最主要的途径有立法监督、行政监督和司法监督三种。立法监督主要采用法律的形式规定行政权限，使行政机关依照法律规定行使行政权，在大陆法系国家行政法律主要体现为“法律保留”原则和“法律优先”原则，但有些国家发现，立法监督有其局限性，随着服务行政、给付行政的发展和行政自由裁量权的扩张，立法监督有可能发生“空洞化”的倾向，已往的原则已面临现实的挑战。行政监督主要是指行政机关内部的监督，包括行政系统内部专门监督机构的监督，例如运用行政复议、行政监督等形式，这是一种依靠行政机关自制力和自我恢复力的纠错机制。但是各国实践表明，这种监督机制也有它的局限性，行政系统内部的保守性，特别是“官官相护”的倾向容易滋生和被保留。司法监督则主要表现为司法审查机制，即通过行政诉讼等制度对行政机关行为的合法性进行审查，也是一种行之有效的对公民权益保障的机制，但行政诉讼的司法审查机制往往受到受案范围等规定的限制，尤其司法审判人员的数量与素质对发挥司法监督作用有较多制约。上述三种监督机制的作用都有不足之处，因此有些发达国家已另辟蹊径，做出新的努力，例如澳大利亚法律界在公共行政理论获得新发展的基础上创制并形成一种“新行政法”，其重要特点之一就是加强委任立法和制定行政政策、计划、规划中的咨询论证程序，增设行政裁判和某些行政行为中的调解协商程序。澳大利亚“新行政法”的发展趋向代表了不少发达国家和地区行政法的发展趋向。

可见，行政程序法的完善涉及现代国家中行政权力与公民权利之间调整机制的民主化、科学化问题。中国也不例外。80年代以来，我国相继制定了《行政诉讼法》、《行政监察条例》、《行政复议条例》和《国家赔偿法》（涉及行政赔偿）等，对行政权的监督机制已初步形成，并已发挥了很大作用。但是人们更希望有一种事前和事中的强有力的监督机制，使行政机关在行政行为作出前或进行过程中就受到有效的监督，例如促使行政立法程序、行政决策程序、行政决定程序、行政检查程序、行政处罚程序、行政强制执行程序等行政程序法的完善，从而使行政法产生更积极的监督行政和预防行政违法的作用。

行政程序法几乎作为行政法是否成熟、一国法治是否形成的标志被提了出来。有的学者这样认为：“因为人性是易于错误的，及可能因偏见或特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，故为求客观、理性、公正的决定起见，必须有程序法的规制，按程序法系实体法所发展出来的工具，用以创造团体意识及尊重人性尊严，使人民预见、预测政府行为所受之约束，减少裁量行为之错误，而精确地实现实体法。”〔7〕也就是说，行政程序法与行政实体法的关系是相辅相成、缺一不可的，都是防止行政权力滥用、保障公民权益的法律手段，那种过分强调行政程序法作用而把它凌驾于行政实体法之上或将行政程序法完全割裂于行政实体法之外的说法，并不符合中国国情和实际需要。

（三）提高行政效能，促进改革开放

行政程序法不仅保障公民合法权益，而且可以提高行政效能；不仅可用以防止行政权活动的滥用，而且可以发挥其积极指导行政权运行的作用。中国的改革开放需要行政程序法这一法律手段，因为程序合理性被视为规范设计合理性和历史进化合理性的结合部，行政程序法将使行政组织的效率和行政相对人的自由选择巧妙地结合起来，从而适应现代市场经济的需要，积极地推动我国社会的进步。

我国对外开放过程中就有一个行政程序逐步与国际规范接轨的问题，特别是涉外经济管理方面的行政程序迫切需要与国际接轨。在争取加入国际贸易组织的过程中，中国行政程序法的完善就成为一个急迫的任务。早在《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于市场准入的谅解备忘录》中，中国政府就对美国有关涉及行政立法、行政许可、行政复议和行政诉讼等程序问题上作了承诺，这些承诺无不涉及行政程序法的完善。例如该备忘录第一条第三款规定：中国制定进出口方面的“新的法律、规定、条例、法令、行政指导和政策应在这些措施生效之前公布”，再如该备忘录第四条第五款规定：在对卫生和植物卫生检验或认证标准的要求作出任何修改或补充前，我方须通知，并给外方发表评论的机会。在有关许可程序的规定方面，中国承诺公布取得许可证和批准许可证的程序等等。类似国际协定、协议的签署，一方面对我国原有行政程序是一个冲击，但另一方面也正好促使我们在行政程序科学化、法制化方面作出努力。从积极方面的效果来说，我们必须改变“重实体权利，轻程序权利”，“重实体义务，轻程序义务”以及“重内部行政程序，轻外部行政程序”等老观念，树立起“程序是法律的生命”、“程序是权益的切实保障”等新的法律价值观念。可以预料行政程序法典的制定，无疑将提高我国在国际社会中的地位，有力地推动我国改革开放政策的持续贯彻执行。

三、中国行政程序法典化面临的困难和我们的努力方向

行政程序法典化已成为中国法学界学者们憧憬的目标，它将是中国行政法走向成熟的标志，但同时要看到，这是一项最艰巨的行政立法系统工程，也是行政法学研究中最具有挑战性的课题。在行政法历史上，不少国家曾经努力制定一部适合本国需要的融行政实体法与行政程序法于一体的统一的行政法典，但几无成功。于是立法家与学者们又开始向制定统一的行政程序法典方向努力，这一方面已有不少国家和地区获得了成功，但一般来说，都花费了很大的力气。例如奥地利国会议员早在1875年就提出行政程序法典化的要求，到1926年才使该国《一般行政手续法》公布生效，经过了几十年时间。我国台湾地区50年代就有学者提出“行政法之法典立法问题”，于1974年开始设立行政程序法专案研究组，先后完成两项研究报告，1989年又进一步进行“行政程序法之研究”专题研究工作，于1990年拟定“行政程序法草案”，目前尚处于草案讨论过程中。〔8〕在我国，虽然《行政诉讼法》实施以来，广大公民和政府工作人员的行政法治意识已有很大提高，单行的行政程序立法工作已初步开展起来，学者们对行政程序法的研究已有一些基础，但在立法理论和实践的准备方面仍相当不足。其困难和问题主要表现在以下几方面：

（一）我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的思想遗产。在一般政府工作人员和行政领导头脑中，依法定程序行政的观念十分淡薄，“目的和效果是一切，程序是无关紧要的”观念在现实生活中，特别是执法过程中往往占主导地位。

（二）行政程序法典化需要具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典化，借鉴别国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。我国对于我国行政程序法典化问题尚缺少相当人力、人才的投入。

（三）行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁。尤其是我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，对各种行政机关的程序作统一的规范和要求，要有极强的概括力，并且必然遇到许多立法技术上的困难。

（四）从目前情况来看，我国行政程序中纳入法制轨道的仅占很少的份量，绝大部分行政程序还没有纳入行政程序法轨道。已有的行政程序法规范大多分散、零乱地存在于各种形式的规范性文件中，缺乏各系统、分领域的、科学的规定。已有的行政程序法律规范大多是在计划经济体制下制定的，反映了高度集权为特征的行政体制模式的要求，与社会主义市场经济体制和民主政治的要求尚有不小的差距，等等。

针对上述情况，笔者提出有关的立法建议和设想，供有关部门参考：

（一）从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，使中央立法部门高度重视此项工作。

行政程序法典的立法工作肯定会遇到阻力，首先来自行政机关体制的习惯势力，他们往往认为搞行政程序法是多此一举，不适合中国国情和行政部门特点云云。因为行政程序法要求行政程序有相当强的公开性和透明度，容易引起行政官员的抵触情绪。这种情况各国都很普遍，例如，德国行政官员至今对行政相对人和当事人听证、阅览行政档案和卷宗权利的规定抱有抵触情绪。我国在拟订“行政处罚法草案”中借鉴了国外经验，在处罚严厉和处罚手段幅度比较重的情况下规定必须经听证程序，对此，征询草案意见时遇到不少行政部门、甚至司法部门的反对，可见，行政程序法典化过程就是培养和提高行政工作人员依法行政法律意识的过程，不从观念上发生深刻的转变，行政程序法典会难产，颁布后也难实施和收到预期的效果。国外的有关经验值得借鉴，即行政法学者必须和立法部门、政府部门很好合作，建立良好的持久的协作关系，并最终由有关国家机关来牵头和带动此项工作。美国联邦行政程序法的制定得到几届总统的支持，为此专门设立全美国际会议，吸纳政府官员和国内外学者一起商讨行政程序法典化问题。由于行政程序法的制定需要很长时间，制定后要不断修改与完善，因此还专设长期工作的机构和组织，随时对立法中有关问题加以探讨。我国也应有这一考虑。

（二）为避免曲折，少走弯路，应对行政程序法典化的法理论，尤其是对立法目标模式和基本原则作深入、系统研究，作好充分的理论准备。

各国国情需要不同，对行政程序法典提的目标模式也不同，一般有控制模式、效率模式、权利模式等区别。控制模式，其宗旨主要借助行政程序控制下级行政机构活动，防止下级机构偏离上级意志行事，这一模式特别注重内部行政程序法。效率模式的宗旨是注重行政程序的科学性和合理性，以努力提高行政效率为目标，对行政程序的民主性则常加以忽视。权利模式则以保障行政相对人合法权益为重心，重点以行政程序来规范、限制和制约行政机关对行政权的行使。究竟以何种模式作为我国行政程序法的价值取向首先应加以研究，例如我国应以民主与效率相结合的模式为最佳，但民主与效率发生矛盾时又应以何者为重点则应作出具体、明确的安排与选择，其依据是中国国情现状和发展方向。

各国行政程序法典都有自己的基本制度和基本原则，立法的规定和学者的归纳都各不相同和具有自己的特点。关于我国行政程序法基本原则的探讨已有数种初步意见，例如有的学者提出合法原则、合理原则、公开原则、参与原则、顺序原则、效率原则，〔9〕有的则提出民主、公开、效率的三大原则，〔10〕应进一步展开讨论。台湾学者罗传贤在其著作中提出了法律优位原则、法律保留原则、明确性原则、平等原则、比例原则、诚实信用原则、信赖保护原则和应予衡量原则等，〔11〕其中合理因素可予以吸收。

（三）从整理现有行政程序法规范和总结已有行政程序法制化经验出发，分块进行行政程序立法，在取得阶段性立法成果基础上再创制统一的行政程序法典。

美国《联邦行政程序法》制定过程中十分注意政府公报制度和法令汇编制度，为立法作资料准备。该法之形成亦并非一气呵成，而是采取成熟一个、制定一个，并不断纳入法典的方法。这一经验值得参考，当然不需要照搬。我国行政法学者应松年教授也提出：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整为零，各个击破。”他主张可以先完善行政立法的程序和行政执法的程序，逐步积累经验，采取一条稳步前进的途径。〔12〕目前我国立法部门正是这样做的，例如最近关于“立法法”的起草，就关系到行政立法的程序。局部的突破和成功会有助于整个行政程序法的制定，这是整个系统工程的前奏和组成部分。

（四）抓紧收集各国、各地区行政程序法典立法资料，开展比较研究，进行立法经验交流，取人之长，补己之短，为后来居上创造条件。

各国、各地区行政程序法制定过程中都有一个相互借鉴和学习的过程。1885年奥地利关于制定行政程序法的议案对西班牙制定行政程序法典有很大影响；第二次世界大战后，意大利行政程序立法又受西班牙行政程序法的很大的影响。美国行政程序立法过程中曾借鉴大陆法系国家有关经验等等。我国台湾地区行政程序法草案就是在广泛收集外国行政程序法最新资料基础上进行的，他们还派学者实地考察日本、英国、德国、韩国、匈牙利、土耳其等国，获得宝贵意见和资料。在考察过程中，发现有些国家行政程序立法非常注重审判人员司法实务经验的提炼，把法官们在办案过程别涉及行政程序合法性审查中积累的成功经验以立法方式加以明确。对此经验台湾地区十分重视并引进，对台湾地区行政程序法典起草工作提供了帮助。笔者建议：为加强行政程序立法的比较研究，有关部门可以召集和举办海峡两岸、包括港澳法学家对此问题的讨论会，扩而充之，也可以吸收东亚地区或世界各国相关学者在一起探讨这一课题。中国学者只要虚心学习，尊重实践，并与实际部门携手合作，一定能为中国行政程序法典的早日出台做出应有的贡献。

〔1〕《德国行政程序法十五年来之经验与展望》，载台湾《政大法学评论》第47期，第244页。

〔2〕《法律与宗教》，三联书店版，第60页。

〔3〕参见季卫东《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。

〔4〕参见江必新、周卫平编著《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版，第310页。

〔5〕《中国法学》1995年第2、3期发表了有关行政程序研究课题的调查报告。

〔6〕转引自台湾罗传贤著《行政程序法基础理论》第8页、第10页。

〔7〕转引自台湾学者罗传贤《行政程序法基础理论》第6页。

〔8〕见台湾《行政程序法之研究》资料及大陆章剑生著《行政程序法学原理》等书。

〔9〕见章剑生《行政程序法学原理》第101～118页。

〔10〕应松年：《关于行政程序立法的几个问题》，载《行政程序法研究》第12页。

篇(4)

李敏

据《长江商报》3月29日报道，去年，武汉多所高校启用的反抄袭软件，遭遇了五花八门的“反反抄袭”，使软件行将失效。包括论文抄袭在内的学术不端行为一直是社会关注热点。被称为论文“测谎仪”的反抄袭软件因此被寄予了很高期待。然而，除了遭遇“反反抄袭”外，其在实际中的使用也需要得到规范，这是笔者近日对40所高校有关论文“测谎仪”的“实施办法”进行比较分析后的发现。

从已经公布的40所高校的“实施办法”来看，目前高校在论文“测谎仪”的使用上主要存在以下几个方面的问题：其一，在实际操作中，出现简单化、粗暴化的倾向。据笔者统计和实地调查，有些学校明确要求对检测过程、检测内容和检测结果严格保密，没有有效地开展学术规范教育；虽然多数高校都规定了专家鉴定或学术委员会审核程序，但实践中却因操作程序不明确或时间有限而很少启用，严重损害了学生的基本权益，也使该系统成为惩罚学生的“利器”。

其二，从适用对象看，多数高校将所有博士生的学位论文纳入检测范围，部分高校尚未将硕士生全部纳入，这可能是考虑到两者培养目标的不同，也可能是基于现实条件的局限性。但还有一些高校将全日制研究生和在职研究生区别对待，让人有些费解。事实上，无论是《学位条例》还是《学位条例暂行实施办法》在规定学位授予条件和授予程序时都没有对二者作出区分。当然，学猩以根据培养目标从不同角度对其学术能力进行考察，如更侧重实际运用能力的考察，但在学术规范和学术道德的遵守上不应区别对待。

其三，从检测指标看，各高校的做法千差万别。从指标构成看，有的只采用单一指标，即文字重和百分比或文字复制比；有的采用双重指标，即重合字数和重合百分比。问题是多数高校在规定检测指标时并未区分不同学科，而只是在“实施办法”中规定统一的指标体系，并由研究生院在实施检测时统一适用于全校各院系的论文。这种无视学科差异、整齐化一的做法损害了学术的权威性、科学性和公正性。

篇(5)

有人说之所以我国行政契约不发达，是因为没有提供行政契约的救济管道，使得行政契约往往被当作私法契约来处理，循私法契约的救济途径[1]，这也就是一般人常说的「公法遁入私法的现象。现在我国新的行政诉讼法除了撤销诉讼外，还增加了确认诉讼与给付诉讼，应该已经给了行政契约救济途径，只是要如何使用这些条文，还有待澄清。

本文所要处理者，除了介绍行政程序法与行政诉讼法中关于行政契约的履行与执行的问题外，还有一个比较大的企图，希望藉由救济管道的比较，再次检讨所谓的行政契约与私法契约的区别，并试图用几个最热门的议题，分析比较后，以为本文立场提供左证。

为何会有这样的想法，是因为既然以前行政契约「公法遁入私法，一样能在民事法院得到救济，那么为何学者会认为这是行政契约不发达的原因。这只能说行政契约被当作私法契约来处理，但这并不当然就会阻碍行政机关使用契约方式来履行其职务。而现在用行政诉讼法来救济，与以前用民事体系救济，真会有多大的不同吗？这也是本文很质疑的一点。

到底什么是行政契约，学者始终没有给我们一个明确的答案[2]，行政程序法中，对于行政契约的定义，采用德国模式，却在其履行方面，采用法国模式，那么究竟应该遵从何者，实在令人困惑。本文的中心思想是，区分行政契约与私法契约，一定要有实益，我将从其履行面与执行面加以分析后，再回归到其区分标准的认定上，检讨其衍生的问题。最后提出个人浅见，以供大家批评指教。

贰、行政契约的争讼途径与执行

一、争讼途径

1.新旧法变迁

在没有修正行政诉讼法以前，因为只有撤销诉讼的类型，行政契约无法利用行政诉讼法提起救济，只好比照一般私法契约，利用民事诉讼程序加以救济。在行政诉讼法通过后，第八条的给付诉讼别明文规定：「因公法上之契约发生给付…，可提起给付诉讼，以及在第六条确认诉讼中，对于「公法上法律关系成立或不成立之诉讼，可以提起确认诉讼。所以以前把行政契约当作私法契约来处理，利用民事法院的方式，以后都应该要用行政诉讼法由行政法院处理。

事实上学者在这方面的说明，都用几行带过，好像行政诉讼法通过后，只要是行政契约都可以到行政法院解决，有欠周延。由契约所衍生的问题很多，不单只有请求履行契约义务及确认两造间法律关系存在不存在而已。既然行政程序法第一百四十九条规定行政契约在该法中所未规定者，准用民法相关的规定，那么民法中若干形成权之行使须透过法院始能完成者（例如民法第二二四条撤销诈害债权之行为），是否能向行政法院提出，大有问题。行政诉讼法中的行程诉讼，只有撤销诉讼一种，而且限于撤销行政处分，使民事法上的形成诉讼，无法至行政法院进行。此时是否仍由民事法院管辖？有待实务上运作后方能得知。民法上要求形成权行使须由法院为之的条文不多，所以我们可以说大部分关于行政契约的问题，都可以到行政法院去解决。而且若从之所以要由行政法院来处理行政契约的问题，是因为其牵涉公法上的权利义务关系，其法理与民事不同，民事法院不易正确处理（此点后文将有批评），那么即便是前述形成权之行使，仍应同由行政法院处理，否则同一事件割裂为不同法院审理，极不合理。

上面所举的民法第二二四条撤销诈害债权此一形成诉讼，比较正确的方式应该还是向普通法院提起，因为其所争执的诉讼标的是「有没有诈害债权行为一事，属于民事纠纷；只有当对于前提债权存否发生争执时，普通法院应该停止诉讼，待行政法院对于债权存否判决确定后，再予以审理。还有民法新增订第二二七条的情更原则，当事人想要增减变更原给付内容时，应该声请法院为之，也是一个形成诉讼；不过行政程序法中对于行政契约的情更的条文（第一四六、一四七条），并没有要求要到法院为之，这样的规定是不是为了避免行政诉讼法中缺乏这种形成诉讼，不得而知。如此一来，行政契约的当事人，在自行行使了因为情更而允许的形成权后，有争执时，才会到行政法院用确认诉讼或给付诉讼解决。除了这两种形成诉讼外，可能还是会有一些暂时没想到的形成诉讼，届时如何处理，可能也是个问题。

除了利用民事诉讼外，吴庚依旧法归纳出另外三种解决争执的方式：一、由订约机关之上级机关裁决，二、由特定之仲裁机构处理，三、利用行政处分之争讼程序[3]。所谓利用行政处分来处理，是指当行政机关欲促使人民履约时，用通知、催告或其它方式促使人民履行，如有法规依据亦可作成另一行政处分，人民可依行政处分的方式救济，提起诉愿及行政诉讼。

其实吴庚所提出的三种方式，第一种既然有法规依据可由上级机关裁决，在行政诉讼法通过后，还是应由上级机关裁决，并不会因此改变其争讼途径。而对上级机关之裁决不服者，若该特别法有明示其争讼途径，也要依其处理，否则可依行政诉讼法救济。当然，若从立法论的角度来看，这样的法规是否合理，有待商榷，毕竟既然要与人民定行政契约，就应该缓和行政机关与人民的不平等地位，而不应该由「自己人加以裁决。而第二种类型，其实与一般私法契约可用仲裁并无不同，既然双方在契约中以特约条款约定仲裁，即不可再用行政争讼途径。问题是在该仲裁判断产生争议时，要交由何种法院处理，为一问题。若从仲裁法的规定及其立法精神来看，论断仲裁争议时并不涉及实体上问题，仅就程序问题为审查，故应可交由民事法院处理无疑。至于第三种方式，行政机关为促使人民履约而发一行政处分，使人民走向行政处分的救济途径，乃是在没有行政诉讼法第八条规定前的不得已措施，在该法通过后不应再为援用[4]。

2.检讨

行政诉讼法修正后，把行政契约的相关争议，交由行政法院来处理，这与交由民事法院来处理，有什么不同？好处在哪里？值得检讨一番。

我想唯一的价值可能是，行政法院的法官较易认清行政契约的本质，异于一般私法契约，所以由较专业的法官判断，可以在较具备公法上的一些原理原则的认知情形下，作出最佳的判决。当然，这样的说法一定说不通，也毋庸我批评。吴庚对此有文为证：「行政契约争议的解决，如在习惯上，而由普通法院管辖者，故不妨仍依民事诉讼程序处理，但此时民事法院应体认行政契约之公法性质，适用正确之法则，不能与一般民事事件同等看待，当然受民法之支配。[5]那么，把争讼途径从民事改到行政法院有何实益，我就看不出来了。

二、执行程序

1.新旧法变迁

在行政诉讼法未修正前，既然行政契约都用私法契约的路来救济，那么在执行时，应该也是用民事的强制执行法，交由普通法院的民事执行处来执行。如果是对人民的执行，当然用一般的规定，若是对行政机关的执行，可能可以用强制执行法第一百二十二条之一至之四关于对公法人财产之执行的规定来处理。不过，这四条条文是在民国八十五年修正加入的，其目的在保障政府财产不因被执行而损及公益，在修法之前并不因为没有此四条条文而对政府财产无从执行，仍得适用一般的规定。

修法后，有执行必要的给付诉讼，在行政诉讼法第三百零五条规定：「行政诉讼之裁判命债务人为一定之给付，经裁判确定后，债务人不为给付者，债权人得以之为执行名义，声请高等行政法院强制执行。所以关于行政契约给付诉讼，在裁判确定后，可以以此确定之裁判为执行名义，向高等行政法院声请强制执行。但是高等行政法院并不一定要自己执行，在行政诉讼法第三百零六条第一项规定：「高等行政法院为办理强制执行事务，得设执行处，或嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行。这样的设计是因为在立法当时无法预料由何者来执行较符合效率及经济原则，故为此开放之规定[6]。

可是这样的设计却产生了一个很大的问题，因为在三百零六条第二项规定：「执行程序，除本法别有规定外，应视执行机关为法院或行政机关而分别准用强制执行法或行政执行法之规定。导致在执行程序要准用哪种法律时，居然是看执行机关为何而准用不同的法律。如果执行机关是高等法院自己的执行处或是嘱托普通法院的民事执行处执行，所准用的法律为强制执行法；如果高等法院嘱托行政机关执行，准用的法律居然变成行政执行法。本文不拟细说用强制执行法或行政执行法对债务人的权益而言会有何种差异，但是可想而知一定不同，至少救济方式就不一样。当然，我不认为行政机关可以准用强制执行法的规定，毕竟强制执行法有太多的规定不适合由行政机关去「准用。我认为解决之道应该修改第三百零六条第一项，让所有给付判决的执行，都交由法院来做，且一体适用强制执行法。因为在给付判决中，除了用行政诉讼法第八条所提起的给付诉讼，债务人可能是一般人民，此外其余的给付判决（第五条课予义务诉讼[7]、第七条即第八条第二项合并请求给付诉讼、第一百九十六条回复原状之处置），债务人都是行政机关，执行人当然不可能还是行政机关本身。至于用第八条给付诉讼而得到的给付判决，如果行政机关会要用这一条来起诉，表示问题应该不小（事实上一般给付诉讼会由行政机关提起的已不多见了，要获得胜诉判决的更是不多[8]），那么何以判决确定后又可以交由它自己执行呢？而德国的规定则是，「除性质不宜者外，均准用民事诉讼法第八编强制执行的规定，并无准用行政执行法之情形[9]。综上，我认为所有经行政诉讼程序而获得的给付判决，其执行程序都应该一体适用强制执行法。那么当然基于行政契约而得到的给付判决，也应该适用强制执行法。至于执行机关要由行政法院或是普通法院来做，倒是没有关系。

行政程序法第一百四十八条第一项规定行政契约可以约定「自愿接受执行条款，而该条第三项也规定，其强制执行准用行政程序法有关强制执行之规定。虽有学者认为「自愿接受执行条款的存在，就是为了诱使行政机关多利用行政契约作为执行职务的一种选择，因其在约定「自愿接受执行条款后，可避免将来的纷争拖延行政目的之达成，因而认为不应该准用强制执行法，而应该准用行政执行法，以加快其执行程序[10]。但是既然该条款是由当事人自己约定的，此一约定有无瑕疵，当然应该由别的机关加以审查，怎可由自己约定后再自己据以执行，故我认为该条规定并无不妥。不过德国法设计此一制度，的确是用行政执行法，由行政机关自己据以执行[11]。

老师于课堂中提出疑问，认为用行政执行法，对行政机关而言，可较为有效地完成执行，为何不可适用行政执行法？关于此点，或许从行政契约乃转换行政处分此点来看，似乎也很合理。目前暂时想不出反驳的理由，但是我记得老师也是赞成行政契约不可以做为行政执行法的执行名义的呀[12]。

2.检讨

不论是行政契约或是私法契约，执行时都应该要用强制执行法，就这一点来看，行政契约与私法契约也没有不同。甚至受理强制执行声请的虽是高等行政法院，但是执行时也可以交由普通法院来执行，所以就执行面而言，行政契约与私法契约也没有区别的必要。虽然有认为高等行政法院应赶紧设立行政执行处，避免将执行职务交由普通法院来做[13]，但其背后并没有充分的理由说明，由谁来做会有什么不同。若是基于工作量的考量来分工，其实分来分去，司法院的法官也不会变多。

有问题的是，对执行程序的救济，到底要向哪个法院提起？在强制执行法里，依据强制执行法第十二条提出声请或声明异议，根据司法院十九年院字第二一八号解释[14]，应该向受嘱托的执行法院提起，也就是说如果行政法院嘱托普通法院民事执行处执行，声请或声明异议应向该执行的民事执行处提起。但是行政诉讼法第三百零六条第三项规定：「债务人对于第一项嘱托代为执行之执行名义有异议者，由高等行政法院裁定之。其立法理由谓：「于嘱托普通法院民事执行处或行政机关代为执行时，如债务人对执行名义有异议者，仍宜由为嘱托之地区行政法院自为裁定，以免发生普通法院民事执行处或行政机关对该执行名义是否成立之认定，与行政法院持相反之见解。至于债务人异议之诉与第三人异议之诉，行政诉讼法第三百零七条有规定：「债务人异议之诉，由高等行政法院受理；其余有关强制执行之诉讼，由普通法院受理。其立法理由谓：「…债务人异议之诉系对执行名义所示之实体请求权有所争执，此项公法上权利义务之争执，自应由高等行政法院受理。至于其余有关强制执行之诉讼，例如第三人异议之诉、参与分配之诉、分配表异议之诉，关于外国船舶优先权之诉及债权人对第三人之声明认为不实之诉等，则系就执行标的物或执行债权之归属等之争执，性质上纯属私权之争讼，自宜由普通法院受理，爰设本条，俾有依据。为此一问题作一解答。至于嘱托行政机关执行者，是否能适用这一条，我想应该也没有问题。

参、 行政契约的履行

一、特殊的法国法制

我国行政契约的立法，在定义何谓行政契约时，选择了德国法制，但在契约履行方面，选择了法国法制[15]。也因此，行政契约与私法契约，就有了很大的不同。一言以蔽之，就是行政机关可以基于公共利益[16]，而在契约的地位上，优于一般人民。

我们可从行政程序法中，关于契约履行方面的规定，一一说明法国行政契约法的精神。一、第一百四十四条，行政机关可以对人民履行契约为必要之指导与协助。此点为德国法所无，而遭留德学者批评，认为这大大违背了契约两造立于平等地位的精神，且行政机关可以藉指导之名，另发行政处分，这更是违背行政契约的精神[17]。不过，就指导而言，民法的承揽契约本来就有相关规定，就算行政程序法不规定，就契约的性质有指导的必要时，当然可以为指导。二、第一百四十六条，行政机关为防止或除去对公益之重大危害，得于必要范围内调整契约内容或终止契约，不过要补偿人民因此所受之财产上损失。人民对于此行政机关之片面调整认为难为履行者，也得终止契约。此条也是法国法制很重要的精神，其认为人民与国家订行政契约，可以当成是替国家履行其应尽的义务；而国家对于繁杂多变的公共事务，必须随时依情势而调整，故赋予行政机关片面的调整与终止权，此乃基于「公共服务万能之原则[18]所来。当然，行政机关片面调整或终止契约，当然必须给予人民补偿，而国家也的确有这个财力做为靠山，这就是「王之行为理论[19]。此设计也为德国法所无，留德学者认为虽然行政机关会给予人民补偿，但是还是不应该由行政机关片面调整或终止契约，而应该先找人民协商[20]。不过如果只是先找人民协商，行政机关还是有调整及终止权的话，那么这样的建议也没有多大的实益，况且此无待法条规定，行政机关也一定会先找人民协商的。三、第一百四十七条，契约双方都可因情更，非当时所得预料，而依原约定显失公平者，调整或终止契约；但若行政机关为维护公益，得补偿相对人之损失后，命人民继续履行原约定之义务。此设计乃基于法国法之「公共服务继续原则[21]而来，因为行政机关提供公共服务，必须持续不断，而人民依行政契约替行政机关履行职务，虽然人民因情更有调整或终止契约的必要，行政机关还是可以给予补偿后要求其继续履行，以持续其公共服务。留德学者一样认为此设计让人民与行政机关的地位差距过大，行政机关可以片面终止或调整契约，但是人民却要被迫继续履行契约，将使人民不喜爱用行政契约[22]。

二、.检讨比较

虽然法国法制对于公共利益的注重，而使在其契约的地位上优于一般人民，但其实就整个配套措施而言，人民并不会真的因此讨厌法国法制而喜欢德国法制。因为不论是行政机关的片面调整契约或要求人民即使在情更时继续履行原契约，行政机关都要予以补偿，而人民若对补偿的金额不同意时，都可以向行政法院提起给付诉讼。虽然法条中没明文写出该补偿至何种程度，此仍待实务判例形成，但相信不会与人民的损害有太大的落差。也就是说，契约不管怎么调整，人民最后该赚的还是赚到了，就此点而言，对人民并非不利。所以虽然行政契约与私法契约有不同的履约方式，但是对想赚钱的人民而言并无不同。

此外，行政程序法第一百四十五条，因缔约机关以外的行政机关行使公权力而造成人民增加履约费用或损失，人民可向缔约机关请求补偿。其实行政机关本来就为一体，虽然是其它单位的行为，也应该算是国家整体的行为，若因其行为造成人民损失而导致给付困难或因而受损，用民法的债务不履行体系即能处理，就算行政程序法无规定也应为相同之解释。根据行政程序法第一百四十九条规订：「行政契约，本法未规定者，准用民法相关之规定。而在德国学说与实务上，契约法中的给付不能、给付迟延、不完全给付与缔约上过失，都有准用的可能[23]。

第一百四十八条，行政契约可以约定自愿接受执行，其实在公证法第十三条也有相同规定，只要在公证书上载明应径受强制执行者，也可直接据以为执行名义执行之。就此点来看，行政契约与私法契约也没什么不同，不过要注意的是该标的要适合强制执行。比较不一样的是，民法上的情更原则，依新修正的民法第二二七之二，需要声请法院为增、减其给付或变更其它原有之效果，而行政契约却可以由当事人自己协商，只有在事后协商不成时（对补偿金额不同意），才会闹到行政法院。其实这样并没有凸显行政契约与私法契约的不同，因为人民会用到法院来情更，都是因为事前协商不成。

肆、行政契约的范畴

从以上行政契约的争讼途径、执行与履行面来看，其实只有在履行的时候与私法契约会有很大的不同。那么这就值得我们思考，我们为什么要区别它们？当然不是只是为了创造名词，而是真的有其区别的必要。那么从法国法制「公共利益的精神出发，再看看我国对行政契约的定义，这样的定义是不是妥适，就得重新检讨一翻了。

一、行政契约的定义

我国在行政契约的定义上，选用了德国法制，这从第一百三十五条「公法上法律关系可看出。若从德国法制来看，行政契约与私法契约的差别，可能真的只是标的的不同，这也就是一般学者所谓的原则上以「契约标的作为区分行政契约与私法契约的标准，例外时才辅以「契约目的加以衡量[24]。除了契约标的不同外，似乎看不出来它在其它层面与私法契约有什么太大的不同[25]。因而若用德国法制来定义行政契约的范围，实在没有多大的实益，只不过是把某些契约标上「行政契约之名，交由行政法院处理罢了。

但是若从法国法制来看，行政契约与私法契约就的确相差甚远。由于法国并没有实定的行政契约法，所以在该国的发展都是靠法院判例累积，一开始法国在区分行政契约与私法契约时，是以其管辖法院作为区分，但是后来发展出以「公共服务作为判断标准，其内涵包括三：一、必须是行政机关之行为，且须与公益有关，二、该公共服务应有持续性，三、该公共服务须对一切人民均属平等[26]。在这个定义下，许多我国所谓的行政辅助行为可能都会被含括在内，最明显的就是土木承揽契约、物品买卖契约与公用事业特许，在德国与我国算是私法契约，但是在法国都是行政契约[27]。当然，并非所有的行政辅助行为，在法国定义下都会被划作行政契约，若由上述所揭标准来看，购买、租赁办公房屋，都不属于行政契约[28]。至于在德国定义下的行政契约，法国承不承认这种行政行为，可能还是个问题，因为虽然是转换行政处分，但其公益性可能没强到符合前揭定义，那么赋予行政机关高于人民的地位就可能缺乏正当性基础。法国的行政契约，最重要的是特许契约与采购契约两种[29]，在德国定义下算是行政辅助行为。而仔细看行政程序法行政契约履行的几个条文，好像也跟德国定义下的行政契约连不起来，我国这种牛头不对马嘴的立法，实在太夸张。

为什么德国认为行政契约和私法契约效力相同，这得从德国的国库行为理论说起。国库行为理论就是把国家切割成两个部分，一个是行使国家高权的行政高权，一个是负责财务收支的国库，地位与一般私人相同。既然国库与私人地位相同，国库与私人签的私法契约就和一般人民之间所签的契约相同，并不因为当事人一方是国家而有所不同。导致德国认为行政契约既然是以契约形式转换行政处分，那么用了契约形式就与一般私法契约效力相同。国库行为理论在德国受到多方挑战，甚至已被废弃，不过德国学者讨论的方向似乎在着重于国库行为的程序部份要受到基本权的限制，但是却没有考量到既然国库行为也是辅助行政任务的达成，为何不能同行政处分一般可以因公共利益的考量而为情更。合法的行政处分，在因情更而危及公益时，或为防止或除去对公益有重大危害者，可以予已废止（行政程序法第一百二十三条），那么既然德国已认清国库行为本质还是国家行为，不应该与行政行为有差别待遇，为何在效力部份却还是有差别待遇呢？况且，既然行政契约乃转换行政处分而来，合法的行政处分可因公益而废止，那么转换成行政契约后，为何不能因公益而予以调整或变更其内容呢？

个人认为，德国因为国库行为理论的影响，本来就把私经济行为当作是民事契约[30]，在定义行政契约时，其背后的考量，似乎是在鼓励利用契约方式代替其它国家高权的行使，因而导致德国法制，只是在强调哪种公法上法律关系，可以用契约方式处理，至于用了契约，当然比照私法契约的法律关系，故效果上与私法契约没什么不同，况且这也不是他们的出发点。而法国，并非为了鼓励使用契约方式代替其余公权力行使，而是在认知区别私法契约与行政契约的必要后，将一般政府与私人订的契约中，把具公益性质的，划为行政契约。虽然这只是一个假设，但我想相去不远。我国行政程序法撷取两种完全不同的制度，剪贴拼凑成我国特别的行政契约，这样的立法，实在不好。而学者的对应态度似乎是，在新法下解释何种契约的标的是「公法上的法律关系，而将之定位为行政契约，而没有考量到这样区别的实益究竟何在，陷入无谓的争论。

二、几个争议契约类型的定位

以下就法国最常被运用的采购契约与特许契约，用我国的法律来检讨，到底目前的区分有没有问题。在论述上，若未特别声明，是用德国法制的区分标准，使用「行政契约与「私法契约。

1. 政府采购法

政府采购法所谓采购，包含工程之定作、财物之买受、定制、承租及劳务之委任及雇佣，看起来都是私法契约。其实适用政府采购法的，在现行的定义下，包括了行政契约与私法契约，政府采购法对此并不区分，而一体适用[31]。例如一般认为委托私人行使公权力（行政委托），其标的为行政机关本身的公权力，故为行政契约，但是在选商的时候，一样要适用政府采购法。至于传统认为的私经济行为（国库行为）中的行政辅助行为，例如私人承揽建设公家机关的行政大楼，算是私法契约，也要适用政府采购法。

政府采购法对所有行政机关所订的契约（不论是行政契约或是私法契约），只要会牵涉选商的问题，都要适用。而适用的结果，也突显出传统行政契约与私法契约分界的模糊。政府采购法第六十四条：「采购契约得订明因政策变更，厂商依契约继续履行反而不符公共利益者，机关得报经上级机关核准，终止或解除部份或全部契约，并补偿厂商因此所生之损失。这条跟行政程序法第一百四十六条几乎一模一样，差别只在于，若契约中没有此一明文规定，行政机关就不可以片面调整或终止契约，而若是被定位为行政契约，即使契约中没写，根据行政程序法，行政机关还是可以这么做。或许这可以被认为是立法者明确区分行政契约与私法契约的一项依据，但其实不然。简言之，既然政府采购法有这样规定，必须写明在契约中才可以这么做，那么适用政府采购法的行政契约，没有在契约中写到时，难道真的可以依据行政程序法而片面调整或终止契约吗？如果可以，这样的结果不就使的政府采购法第六十四条的立意（兼顾公共利益及人民信赖）落空吗？

其实政府采购法的规定，有采取英美法制的味道[32]。英美法系没有公法与私法之分，所以没有行政契约与私法契约的理论。但是国家为了行政任务的需要，在与人民订契约时（不管是德国定义下的行政契约或私法契约），采取了所谓的「标准条项（standard terms and conditions），类似行政机关自己准备的定型化契约，但并非真的是已经「定型化的契约，只是在该条项里要求契约中应该订什么。这种标准条项由行政机关自己颁布，且在里面都会提到「得订定类似我国政府采购法第六十四条的内容[33]。如果是依照英美法制，在契约里有依照标准条项加入该特别条款，则行政机关可以依契约而调整或终止契约，若没有，则不可。我国政府采购法第六十三条规定，主管机关可以对采购契约订定「契约要项[34]，跟英美法制一模一样，而在契约要项第六十六条里写了与政府采购法第六十四条相同的规定。若从政府采购法参考英美法制的背景下，在解释没有在行政契约里明定行政机关可以片面调整或终止契约者，也应该与英美法有相同的解释，才不会违背了人民的信赖。当然，从立法论上来看，是不是契约里没写，就真的不能让行政机关基于公益调整或终止契约，还有待商榷[35]，而美国甚至有判决先例认为，「标准条项规定契约应该要写的而没写，仍视该条款为契约的一部分[36]。但可以看出我国在政府采购法的立法上，是不区分行政契约与私法契约，认为只要在契约里有写，行政机关都可以基于公益而调整或终止契约，其精神较类似法国法制，而非德国僵硬的区分。

至于在政府采购法的履约争议上，则是目前学说实务上一大难题。政府采购法的八十三条第一项：「审议判断依其性质，得视同诉愿决定或调解方案，并附记争讼或异议之期限。在政府采购程序中，对于招标、审标、决标、履约、或验收之争议，都可以向采购申诉审议委员会提出申诉，但是究竟针对何者的审议判断，要视同诉愿决定（公法性质），何者要视同调解方案（私法性质），实在没有一个明确判断的标准。主管机关于88年7月8日（88）工程企字的8809382号函曾表示：「…招标、审标、决标、履约或验收之争议，究属公法或私法行为，原则上依个案性质认定。属公法行为者，得续行再诉愿及行政诉讼；属私法行为者，得提起民事诉讼或依照仲裁法以仲裁方式处理。[37]所谓依个案方式处理，还是没有说清楚到底哪种是公法争议，哪种是私法争议。学者虽然试图给一个简单区分的标准，把决标以前的，都当作是公法争议，把决标以后的订约、履约、验收，当作私法争议[38]，但是这还是没考量到政府采购法有可能适用在行政契约上，而不光是私法契约，即便是履约争议，也可能因为是行政契约而得走行政诉讼。可是即便是行政契约，也不可能该审议判断就被视同诉愿决定，因为行政契约不可以诉愿；但也不应该会视为调解，因为行政诉讼法没有调解程序。

这一个难题真的越说越混乱，我认为最简单的方式还是把所有政府采购契约都当作行政契约来处理，所有的审议判断也都要走上行政救济途径。其理由除了上述移植英美法制的理由为一点外，从政府采购法的八十二条可看出，采购申诉审议委员会在对申诉为审议判断时，「应考量公共利益、相关厂商利益及其它有关情况，也就是不管是公法争议或私法争议，都要去考量公共利益，再次证明了对立法者而言，不管其所从事的契约被学者归属到哪一边，这个契约的存在就是为了达到行政目的，当然要考量到公共利益。因此，我认为政府采购法的立法精神，就是强调采购契约的公益性，所以对其做了严格的程序限制，其规范密度并不亚于行政程序法的行政处分一章，传统行政法学者并不把采购契约纳入行政法的范畴，可是在现今行政机能如此扩张的时代，采购程序对人民权利的保障需求，不会小于行政处分，更应该纳入行政契约的定义里，而受到行政法学重视。

2.BOT

所谓BOT，就是政府将重大的公共建设，交由民间企业来建设（build），然后给其一段特许经营权，营运(operate)一段时间后，再移转(transfer)回给政府。除了BOT外，还有BTO、ROT、OT、BOO等数种同性质关于公共建设的契约方式[39]，只不过BOT最常被使用且最为人所熟知，故以其为代表。我国对于BOT的相关法制，有奖励民间参与交通建设条例与促进民间参与公共建设法两个法律，前者适用的范围只有关于交通重大建设，而后者的适用范围，则扩张到包含交通建设等十二种供公众使用或促进公共利益的公共建设。

关于特许权契约的法律性质，到底是行政契约或是私法契约，向来就有争议，有认为特许契约是行政混合私法契约，有认为属于私法契约，也有认为属于行政契约[40]。如果单就行政程序法第一百三十五条的「公法上法律关系这个定义来看，特许契约似乎不是行政契约。若与委托建商建筑公路对照，像是私经济行为（国库行为）中的行政辅助行为，但从兴建公共设施提供大众使用来看，又像是私经济行为中（国库行为）的私法形式之给付行政，祇是委托给民间来做而已，而特许经营权的授与，又可能是私经济行政（国库行为）中的行政营利行为，一样是给民间来赚。老师认为特许权的授与，就是在替代执照的发放，应该就是在转换行政处分，符合德国定义下的行政契约。此一说法看似有理，但是细究之所以有特许执照，就是因为政府没钱，得与民间签契约，请民间帮忙。这个契约的产生，是原自于请民间帮忙这个构想，再与民间约定对价，而特许权只是先有了这个契约构想后，配合而生的行政处分，并非先决定要给特许权这一行政处分，才想要用契约转换。故这应该不符合德过定义下的行政契约。当然，法条用语抽象化后，会让人忽视了立法的本意，而让后人有扩张解释的空间，但是我认为不应作如此解读。

虽然促参法第十二条规定：「…除本法令有规定外，依投资契约之规定；契约无约定者，适用民事法相关之规定。好像明确选择了靠向私法契约那一边，但是行政程序法第一百四十九条也有类似规定，这样并不能证明立法者选择了私法契约为其定位。而众所周知引发激烈讨论的「强制接管、「强制收买条款，还是使特许契约无法跳脱其强烈公益色彩。学者指出，其实「强制收买，就是外国法制中，当政府依据法律或合约规定之原因而接收公共工程时，事先约定在特定条件下承诺以金钱补偿民间机构而已[41]，这不就有点类似行政程序法第一百四十六条的规定，只是必须在契约里写明罢了。的确，就是因为当初认为，若把特许契约定位为行政契约，民间企业恐遭致公权力的滥用，因而选择了私法契约，但其实像特许契约这么复杂的契约，在契约中一定是巨细靡遗地把所有可能发生的情况都考虑进去，且写下对应的处里方式，就算定位为私法契约，里面一定还是有「强制收买这种条款，而且订这种条款并非对民间企业不利，事实上高铁案就是因为契约中订的「强制收买条款对民间企业太有利，补偿太多，才遭学者批评，认为这违背了BOT契约交由民间企业自负盈亏的精神[42]。

而有认为若定位为行政契约会得不到适当救济，在行政诉讼法修正后此一疑虑也不成立。在促参法里，也规定了许多行政机关协助民间机构履行契约的规定，例如协助其取得土地，当然也规定了行政机关对民间机构的监督及管理，这也与行政程序法第一百四十四条的精神相似。BOT在甄选阶段，也要适用政府采购法的规定，这一方面强调了其订约程序的重要性，也如前段所述，将有很多纷争，最后都很难定位为是公法争议还是私法争议，而不知该走诉愿或民事诉讼。一如前文，我认为政府与人民订契约，不管其标的是不是公法上的法律关系，都不能抹灭其公益的需求，它们都应该被归入行政契约的范畴。

举例说明，法国某市政府将用来照明的煤气企业，特许某公司有「专营照明的特权，但时过不久，有了电灯的发明，照明工具由煤气变成电灯，基于公共服务之需要变更，市政府要求照明公司改装电灯照明，但照明公司以特许契约规定仅负有以煤气照明之义务而拒绝改装电灯。案经法国枢密院裁判市政府获胜。其理由谓，公共服务之需要既发生变更，亦即情事已经变迁，照明公司又为有专营权力者，基于公益改善立场，市政府可为契约一方之变更，即由煤气照明变更为电灯照明，照明公司即有义务接受市政府所提电灯装设计划[43]。虽然本文强调特许契约应该针对各种可能预见的情况为约定，但是若因不可预见时，仍应按本案所揭精神，基于公益考量，行政机关可调整契约，但必须给予人民补偿。

伍、结论

现代国家行政机能肥大化，使用契约方式达成行政目的成为一种趋势，传统的国库行为理论在德国已经遭到修正，而认为也有基本权的限制[44]，也就是肯认了其重要性不亚于国家高权的行使。既然如此，在德国定义下的私经济行为（国库行为），不管其契约标的为何，既然都是为了达到国家职务的完成，就必然要考量公共利益，而应该与私法契约有所区别。

我国行政程序法，行政契约的定义抄了德国，范围狭隘，配上法国的履约制度后，反而牛头不对马嘴，目前还看不到学者举例说明，在德国定义下的行政契约里，如何去适用关于履约问题的那几条条文。我们既然认同基于公益的考量，需要适度调整变更契约内容，而在行政程序法里予以明文化，就应该本着相同的精神，去适用在法国定义下的行政契约上，而不应该采用德国定义。

现行国家权力的行使，除了传统最受重视的行政处分外，以契约模式行使职权的需求越来越高，而立法者也从未忽视其重要性，因此有了政府采购法此一严格的程序规定，去规范国家的行政辅助行为，其规范密度决不亚于行政程序法中行政处分那一章，而对于其余诸种契约，例如特许契约，立法的脚步更是快于行政程序法。此一领域久为传统行政法学所忽视，但之所以要学行政法，就是要学一整套规范国家行政权力行使的法理或法律命令，那么不论是德国定义下的行政契约，或是法国定义下的行政契约，都应该受到重视。最令人不解的是，行政程序法应该规范程序规定，但是却没写什么订定契约的程序规定（都让政府采购法给包了），反而写了一些履约的实体规范，或许这有其时空背景的特殊考量，但这却误导了一般学生忽略了订定契约程序的重要性。

对于德国为何要发展行政契约的理论，本文提出的假设，认为是德国为了行政弹性，鼓励行政机关将行政处分转换为契约模式，转换后则与私法契约相同处理。由于能力所限，无法仔细求证，但可以看出德国对于行政契约的履行、执行等方面，并没有与私法契约有太大的不同，事实上如本文前半段所说明的，在行政契约的争讼途径与执行面来看，好像只是把官司移到行政法院，而执行程序却还留给普通法院的民事执行处。若此假设能成立，那么在行政程序法制定后，采用德国定义下，由于法条的「公法上法律关系此用语，导致学者对究竟哪种契约是行政契约，引发了不少争论，在我看来，这都是忽略了德国行政契约的发展背景所致。关于公务员与行政机关间的契约乃至大学教授与大学间的契约，究竟是否为行政契约（传统上也认为是行政辅助行为[45]），我认为在德国定义下当然不是。因为这种行政行为早在行政契约理论出现前就已存在，而且规范密度非常细，说它是私法契约，或是行政处分，都无不可。我认为它应该是私法契约，毕竟人民可以决定要不要当公务员（行政契约是被逼的不得不决定，要不就接受行政处分，要不就转换为行政契约），然后与行政机关签一个做什么事、拿多少钱的契约。即便行政机关内部决策的作成（要不要解雇某公务员），传统以来都被当作是行政处分，但这并不排斥人民与行政机关签的是私法契约。况且，这个问题根本不是德国行政契约出发点所想要解决的，毕竟其本来就有了一套严格的法律规定去规范了。德国之所以采取「除外说，就是鼓励行政机关在法律没有规定时利用契约方式更有弹性的达成行政目的，且从行政程序法中例举的两种契约模式「和解契约与「双务契约中，更可以看出这样的用心。

总之，我认为要采法国法制，就应该忠于原味，在定义何者为行政契约时，也应该采取其制，且此实质上也被英美认同，我国的特别法也有所承认。至于德国所发展出的行政契约，用意何在，实在不是很明显。至于救济程序与执行，如果都考量到其公益性的话，由专责的行政法院来审查较为合适，且有统一的适用标准。转贴于 [1] 吴庚，行政法之理论与实用，四版，第三九五页至三九六页。

[2] 吴庚对国内各学者所举例的行政契约，都一一加以检讨辩驳，见氏着行政法之理论与实用，四版，第三九二至三九四页。而林明锵老师也提出许多行政契约的类型，在某些地方也不赞同吴庚的见解，见氏着行政契约，收录于翁岳生编，行政法2000，第四至六五七页。

[3] 见氏着行政法之理论与实用，四版，第四至四一页。

[4] 吴庚，行政法之理论与实用，六版，第四一七页。

[5] 张剑寒、吴庚，行政契约之理论与实际（下），载于中山文化学术季刊，二十七集，第三八二页。

[6] 吴庚，行政争讼法论，初版，第二七六页。

[7] 学者认为课予义务诉讼，不适合为强制执行，且德国也规定仅能课行政机关怠金。见，刘宗德、彭凤至，行政诉讼制度，收录于翁岳生编，行政法2000，第一三一九页。

[8] 同上。

[9] 同上，注557。

[10]林明锵，行政契约，收录于翁岳生编，行政法2000，第六七二页。事实上法国也是如此规定，请参考胡建森，十国行政法－比较研究，中国法政大学出版社，一九九二年，北京，第一四页。

[11] 黄明绢，公法契约之研究－西德立法例之检讨，政大法研所硕士论文，七十三年，第一五五至一五六页。

[12] 廖义男，行政执行法简介，谈湾本土法学杂志，第八期，第六页。

[13] 刘宗德、彭凤至，行政诉讼制度，收录于翁岳生编，行政法2000，第一三二页。

[14] 该号解释云：甲法院函嘱托乙法院执行，则乙法院极为执行法院。如向乙法院提起异议之诉，自应受理。

[15] 许宗力，行政契约法概要，收录于行政程序法之研究【行政程序法草案】，经社法规研究报告1007，国立台湾大学法律研究所，第二九五至三二页。

[16] 关于法国行政契约法制中，公共利益的学说与制度，详细的说明，可参考林永发，行政契约论，二卷十期，八七年十月，第四至二六页。

[17] 林明锵，行政契约，收录于翁岳生编，行政法2000，第六七页。

[18] 林永发，行政契约论，载于全国律师，二卷十期，八七年十月，第二页。

[19] 许宗力，行政契约法概要，收录于行政程序法之研究【行政程序法草案】，经社法规研究报告1007，国立台湾大学法律研究所，第三一二至三一三页。

[20] 林明锵，行政契约，收录于翁岳生编，行政法2000，第六六七至六六九页。

[21] 林永发，行政契约论，载于全国律师，二卷十期，八七年十月，第一九页。

[22] 林明锵，行政契约，收录于翁岳生编，行政法2000，第六六七至六六九页。

[23]黄明绢，公法契约之研究－西德立法例之检讨，政大法研所硕士论文，七十三年，第一三八至一五三页。

[24] 吴庚，行政法之理论与实用，六版，第三九七页。

[25] 张剑寒、吴庚，行政契约之理论与实际（上），载于中山文化学术季刊，二十六集，第二八至二一二页。黄明绢，公法契约之研究－西德立法例之检讨，政大法研所硕士论文，七十三年，第一五三至一五五页。

[26] 张剑寒、吴庚，行政契约之理论与实际（上），载于中山文化学术季刊，二十六集，第二三页。陈为祥在其硕士论文中则有另一标准，请参考陈为祥，英国公契约制度之研究－兼论英国的公共事务外包制度，中兴大学法研所硕士论文，八四年六月，第二八页。事实上要判断法国的行政契约，的确不是简单的事。

[27] 林永发，行政契约论，载于全国律师，二卷十期，八七年十月，第八页。

[28] 胡建森，十国行政法－比较研究，中国政法大学出版社，一九九二年，北京，第一三九页。

[29] 陈为祥，英国公契约制度之研究－兼论英国的公共事务外包制度，中兴大学法研所硕士论文，八四年六月，第三页。

[30] 许宗力，基本权利对国库行为之限制，收录于氏着法与国家权力，月旦，二版，八十一年四月，第一至七二页。

[31] 罗昌发，政府采购法与政府采购协议，元照，初版，八九年一月，第五七页。

[32] 详可参考陈为祥，英国公契约制度之研究－兼论英国的公共事务外包制度，中兴大学法研所硕士论文，八四年六月。

[33] 林永发，行政契约论，载于全国律师，二卷十期，八七年十月，第九页。

[34] 有关契约要项的法律性质与内容，可参考罗昌发，政府采购法与政府采购协议，元照，初版，八九年一月，第二九四至三一页。

[35] 同上，第二九五页。

[36] 陈为祥，英国公契约制度之研究－兼论英国的公共事务外包制度，中兴大学法研所硕士论文，八四年六月，第三四页，注二七。

[37] 引自罗昌发，同上，第三四七页。

[38] 同上，第三四八页。

[39] 刘忆如、王文宇、黄玉霖何着，BOT三赢策略，商鼎财经顾问股份有限公司，初版，八九年一月，第二至四页。

[40] 林明锵，论BOT之法律关系－兼论其立法政策，万国法律，第一一期，八七年十月，第八四页，注一六。

[41] 王文宇，论高铁投资契约中之强制收买条款，收录于氏着民商法理论与经济分析，元照。初版，八九年五月，第三一页。

[42] 同上，第三一一页。

[43] 林永发，行政契约论，载于全国律师，二卷十期，八七年十月，第二至二一页。

篇(6)

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专业

层次

学制

主要课程

音乐教育

专科

两年

大学语文、基础乐理、视唱练耳、基础声乐、基础和声、合唱与指挥基础、基础钢琴、艺术概论、民族民间音乐、音乐欣赏、中学音乐教学法、计算机应用基础、计算机应用基础实践、基础钢琴实践、基础声乐实践、

本科

两年

英语(二)、中外音乐史、中外音乐欣赏、和声学、音乐作品分析、歌曲写作、音乐教育学、音乐美学、简明配器法、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏实践、视唱练耳实践、毕业论文

经济法

专科

两年

大学语文、法理学、宪法学、民法学、民事诉讼法学、公司法、经济法概论、刑法学、合同法、税法、国际经济法概论、劳动法、计算机基础、人力资源管理

本科

两年

英语（二）、行政处罚法、行政复议法学、国家赔偿法、经济法学原理、企业与公司法、行政法学、劳动法、金融法概论、房地产法、环境法学、税法原理、行政诉讼法、财务管理学（辅修）

市场营销专科两年政治经济学（财经类）、高等数学（一）、基础会计学、经济法概论（财经类）、大学语文（专）、国民经济统计概论、消费心理学、谈判与推销技巧、企业管理概论、公共关系学、广告学（一）、市场营销学、市场调查与预测、计算机应用基础（含实践）

本科两年英语（二）、高等数学（二）、市场营销策划、金融理论与实务、商品流通概论、消费经济学、国际商务谈判、国际贸易理论与实务、企业会计学、国际市场营销学、管理系统中计算机应用（含实践）

公共关系本科两年人际关系学、公共关系口才、现代谈判学、公共关系案例、国际公共关系、公关政策、企业文化、创新思维理论与方法、领导科学、人力资源管理（一）、现代资源管理（一）、广告运作策略

行政管理专科两年大学语文（专）、政治学概论、法学概论、现代管理学、行政管理学、市政学、人力资源管理（一）、公文写作与处理、管理心理学、公共关系学、社会研究方法、秘书工作 、计算机应用基础（含实践）

本科两年英语（二）、当代中国政治制度、西方政治制度、公共政策、领导科学、国家公务员制度、行政组织理论、行政法与行政诉讼法（一）、社会学概论、中国行政史、中国文化概论、普通逻辑、财务管理学、秘书学概论、企业管理概论

汉语言

文学

专科

两年

文学概论、中国现代文学作品选、中国当代文学作品选、中国古代文学作品选（一、二）、外国文学作品选、现代汉语、古代汉语、写作等

本科

两年

美学、中国现代文学史、中国古代文学史（一、二）、外国文学史、语言学概论、英语（二）、两门选修课、毕业论文

涉外秘书学

专科

两年

英语（一）、大学语文（专）、公共关系、外国秘书工作概况、涉外秘书实务、涉外法概要、

本科

两年

英语（二）、中外文学作品导读、国际贸易理论与实务、经济法概论、秘书语言研究、公关礼仪、交际语言学、国际商务谈判、中外秘书比较、口译与听力等

对外汉语

本科

两年

现代汉语、实用英语、中国古代文学、中国现当代文学、外国文学、外国文化概论、对外汉语教学概论、英语表达与沟通（实践环节）毕业论文等

英语翻译

专科

两年

英语写作基础、综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语国家概况、英语笔译基础、初级英语笔译、初级英语口译、英语听力

本科

两年

中级笔译、高级笔译、中级口译、同声传译、英汉语言文化比较、第二外语（日 / 法）、高级英语、英美文学选读、毕业论文

日语

专科

两年

基础日语（一二）、日语语法、日本国概况、日语阅读（一二）、经贸日语、日语听力、日语口语

本科

两年

高级日语（一二）、日语句法篇章法、日本文学选读、日汉翻译、第二外语（英/法）、现代汉语、计算机应用基础、日语口译与听力、毕业论文

英语

专科

两年

综合英语（一二）、英语阅读（一二）、英语写作基础、英语国家概况、英语听力，口语等

本科

两年

英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、口译与听力、二外（日语）等

外贸英语

专科

两年

综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语写作基础、英语国家概况、国际贸易理论与实务、英语听力、口语、外贸英语阅读等

本科

两年

英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、外贸口译与听力、二外（日语）等

公共事业

管理

专科

两年

计算机应用基础、公共事业管理概论、社会学概论、管理学原理、人力资源开发与管理、公共关系、社会调查与方法、行政管理学、文教事业管理、计划生育管理、秘书学概论、计算机应用基础（实践）等

本科

两年

英语（二）、公共管理学、公共政策、公共事业管理、公共经济学、非政府组织管理、行政法学、人力资源管理（一）、管理信息系统、毕业论文等

工商企业

管理

专科

两年

计算机应用基础、基础会计学、经济法概论、国民经济统计概论、企业管理概论、生产与作业管理、市场营销学、中国税制、企业会计学、人力资源管理、企业经济法（辅修）、民法学（辅修）；

本科

两年

英语（二）、高等数学、管理系统中计算机应用、国际贸易管理与实务、管理学原理、财务管理、金融理论与实务、企业经营战略、组织行为学、质量原理、企业管理咨询、合同法（辅修）、行政法学（辅修）。

国际贸易

专科

两年

高等数学、法律基础、计算机应用基础、英语、国际贸易实务、国际金融、国际商法、中国对外贸易、WTO知识概论、市场营销学等

本科

两年

国际市场营销学、世界市场行情、国际商务谈判、企业会计学、国际运输与保险、西方经济学、外国经贸知识选读、涉外经济法、经贸知识英语等

金融管理

专科

两年

证券投资分析、保险学原理、银行会计学、商业银行业务与管理、货币银行学、财政学、经济法概论、基础会计学、管理学原理等

本科

两年

管理会计实务、国际财务管理、公司法律制度研究、英语（二）、电子商务概论、组织行为学、风险管理、高级财务管理、审计学、政府政策与经济学等

会计（电算化）

专科

两年

英语（一）、大学语文、高等数学（一）、基础会计学、国民经济统计概论、数据库及应用、财政与金融、会计电算化、成本会计、财务管理学、计算机应用基础、经济法概论（财经类）

本科

两年

高等数学（二）、、英语（二）、数据结构、审计学、管理学原理、通用财务软件、计算机网络基础、财务报表分析（一）、金融理论与实务、高级财务软件、操作系统。加考课程：会计电算化、财务管理学、成本会计、基础会计学、政治经济学（财经类）

人力资源

管理

专科

两年

管理学原理、组织行为学、人力资源管理学、人力资源经济学、企业劳动工资管理、劳动就业论、社会保障、劳动与社会保障法、公共关系学、应用文写作等

本科

两年

企业战略管理、人力资源战略与规划、人力资源培训、人事测评理论与方法、人力资源薪酬管理、绩效管理、人力资源开发管理理论与策略、管理信息系统等

文化事业

管理

专科

两年

英语（一）、写作、中国文化概论、文化管理学、文化行政学、文化政策与法规、文化经济学、文化策划与营销、艺术概论、社会学概论、民间文学、计算机

文化产业

本科

两年

英语（二）、中国文化导论、文化产业与管理、文化产业创意与策划、文化市场与营销、外国文化导论、媒介经营与管理、文化服务与贸易

经济信息

管理

专科

两年

高等数学、计算机网络基础、计算机应用技术、计算机软件基础、计算机组成原理、经济信息导论、计算机信息基础、信息经济学等

本科

两年

英语（二）、应用数学、中级财务会计、计算机网络技术、社会研究方法、网络经济与企业管理、数据库及应用、电子商务概论、高级语言程序设计、应用数理统计、经济预测方法。

游戏软件

开发技术

专科

两年

英语（一）、高等数学、计算机游戏概论、高级语言程序设计、游戏作品赏析、计算机网络技术、游戏软件开发基础、市场营销、动画设计基础等

本科

两年

英语（二）、游戏创意与设计概论、可视化程序设计、艺术设计基础、多媒体应用技术、DirectX、Java语言程序设计、游戏开发流程与引擎原理、游戏架构导论、软件工程、游戏心理学等

电子商务

专科

两年

电子商务英语、经济学（二）、计算机与网络技术基础、市场营销（三）、基础会计学、市场信息学、国际贸易实务（三）、电子商务概论、商务交流（二）、网页设计与制作、互联网软件应用与开发、电子商务案例分析、综合作业

本科

两年

英语（二）、数量方法（二）、电子商务法概论、电子商务与金融、电子商务网站设计原理、电子商务与现代物流、互联网数据库、网络营销与策划、电子商务安全导论、网络经济与企业管理、商法（二）

信息技术

教育

本科

两年

英语（二）、物理（工）、数据库原理、数据结构、计算机网络与通信、计算机系统结构、软件工程、数值分析、面向对象程序设计、计算机辅助教育、高级语言程序设计、数字逻辑、中学信息技术教学与实践研究

计算机

及应用

专科

两年

大学语文、高等数学、英语（一）、模拟电路与数字电路、计算机应用技术、汇编语言程序设计、数据结构导论、计算机组成原理、微型计算机及其接口技术、高级语言程序设计（一）、操作系统概论、数据库及其应用、计算机网络技术

本科

两年

英语（二）、高等数学、物理（工）、离散数学、操作系统、数据结构、面向对象程序设计、软件工程、数据库原理、计算机系统结构、计算机网络与通信

电子政务

专科

两年

行政管理学、公文写作与处理、公共事业管理、行政法学、经济管理概论、办公自动化原理及应用、政府信息资源管理、电子政务概论、管理信息系统、计算机应用技术

本科

两年

篇(7)

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专业

层次

学制

主要课程

音乐教育

专科

两年

大学语文、基础乐理、视唱练耳、基础声乐、基础和声、合唱与指挥基础、基础钢琴、艺术概论、民族民间音乐、音乐欣赏、中学音乐教学法、计算机应用基础、计算机应用基础实践、基础钢琴实践、基础声乐实践、

本科

两年

英语(二)、中外音乐史、中外音乐欣赏、和声学、音乐作品分析、歌曲写作、音乐教育学、音乐美学、简明配器法、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏、声乐实践、歌曲钢琴伴奏实践、视唱练耳实践、毕业论文

经济法

专科

两年

大学语文、法理学、宪法学、民法学、民事诉讼法学、公司法、经济法概论、刑法学、合同法、税法、国际经济法概论、劳动法、计算机基础、人力资源管理

本科

两年

英语（二）、行政处罚法、行政复议法学、国家赔偿法、经济法学原理、企业与公司法、行政法学、劳动法、金融法概论、房地产法、环境法学、税法原理、行政诉讼法、财务管理学（辅修）

市场营销专科两年政治经济学（财经类）、高等数学（一）、基础会计学、经济法概论（财经类）、大学语文（专）、国民经济统计概论、消费心理学、谈判与推销技巧、企业管理概论、公共关系学、广告学（一）、市场营销学、市场调查与预测、计算机应用基础（含实践）

本科两年英语（二）、高等数学（二）、市场营销策划、金融理论与实务、商品流通概论、消费经济学、国际商务谈判、国际贸易理论与实务、企业会计学、国际市场营销学、管理系统中计算机应用（含实践）

公共关系本科两年人际关系学、公共关系口才、现代谈判学、公共关系案例、国际公共关系、公关政策、企业文化、创新思维理论与方法、领导科学、人力资源管理（一）、现代资源管理（一）、广告运作策略

行政管理专科两年大学语文（专）、政治学概论、法学概论、现代管理学、行政管理学、市政学、人力资源管理（一）、公文写作与处理、管理心理学、公共关系学、社会研究方法、秘书工作 、计算机应用基础（含实践）

本科两年英语（二）、当代中国政治制度、西方政治制度、公共政策、领导科学、国家公务员制度、行政组织理论、行政法与行政诉讼法（一）、社会学概论、中国行政史、中国文化概论、普通逻辑、财务管理学、秘书学概论、企业管理概论

汉语言

文学

专科

两年

文学概论、中国现代文学作品选、中国当代文学作品选、中国古代文学作品选（一、二）、外国文学作品选、现代汉语、古代汉语、写作等

本科

两年

美学、中国现代文学史、中国古代文学史（一、二）、外国文学史、语言学概论、英语（二）、两门选修课、毕业论文

涉外秘书学

专科

两年

英语（一）、大学语文（专）、公共关系、外国秘书工作概况、涉外秘书实务、涉外法概要、

本科

两年

英语（二）、中外文学作品导读、国际贸易理论与实务、经济法概论、秘书语言研究、公关礼仪、交际语言学、国际商务谈判、中外秘书比较、口译与听力等

对外汉语

本科

两年

现代汉语、实用英语、中国古代文学、中国现当代文学、外国文学、外国文化概论、对外汉语教学概论、英语表达与沟通（实践环节）毕业论文等

英语翻译

专科

两年

英语写作基础、综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语国家概况、英语笔译基础、初级英语笔译、初级英语口译、英语听力

本科

两年

中级笔译、高级笔译、中级口译、同声传译、英汉语言文化比较、第二外语（日 / 法）、高级英语、英美文学选读、毕业论文

日语

专科

两年

基础日语（一二）、日语语法、日本国概况、日语阅读（一二）、经贸日语、日语听力、日语口语

本科

两年

高级日语（一二）、日语句法篇章法、日本文学选读、日汉翻译、第二外语（英/法）、现代汉语、计算机应用基础、日语口译与听力、毕业论文

英语

专科

两年

综合英语（一二）、英语阅读（一二）、英语写作基础、英语国家概况、英语听力，口语等

本科

两年

英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、口译与听力、二外（日语）等

外贸英语

专科

两年

综合英语（一二）、英语阅读（一）、英语写作基础、英语国家概况、国际贸易理论与实务、英语听力、口语、外贸英语阅读等

本科

两年

英语写作、高级英语、英美文学选读、英语翻译、经贸知识英语、外贸口译与听力、二外（日语）等

公共事业

管理

专科

两年

计算机应用基础、公共事业管理概论、社会学概论、管理学原理、人力资源开发与管理、公共关系、社会调查与方法、行政管理学、文教事业管理、计划生育管理、秘书学概论、计算机应用基础（实践）等

本科

两年

英语（二）、公共管理学、公共政策、公共事业管理、公共经济学、非政府组织管理、行政法学、人力资源管理（一）、管理信息系统、毕业论文等

工商企业

管理

专科

两年

计算机应用基础、基础会计学、经济法概论、国民经济统计概论、企业管理概论、生产与作业管理、市场营销学、中国税制、企业会计学、人力资源管理、企业经济法（辅修）、民法学（辅修）；

本科

两年

英语（二）、高等数学、管理系统中计算机应用、国际贸易管理与实务、管理学原理、财务管理、金融理论与实务、企业经营战略、组织行为学、质量原理、企业管理咨询、合同法（辅修）、行政法学（辅修）。

国际贸易

专科

两年

高等数学、法律基础、计算机应用基础、英语、国际贸易实务、国际金融、国际商法、中国对外贸易、WTO知识概论、市场营销学等

本科

两年

国际市场营销学、世界市场行情、国际商务谈判、企业会计学、国际运输与保险、西方经济学、外国经贸知识选读、涉外经济法、经贸知识英语等

金融管理

专科

两年

证券投资分析、保险学原理、银行会计学、商业银行业务与管理、货币银行学、财政学、经济法概论、基础会计学、管理学原理等

本科

两年

管理会计实务、国际财务管理、公司法律制度研究、英语（二）、电子商务概论、组织行为学、风险管理、高级财务管理、审计学、政府政策与经济学等

会计（电算化）

专科

两年

英语（一）、大学语文、高等数学（一）、基础会计学、国民经济统计概论、数据库及应用、财政与金融、会计电算化、成本会计、财务管理学、计算机应用基础、经济法概论（财经类）

本科

两年

高等数学（二）、、英语（二）、数据结构、审计学、管理学原理、通用财务软件、计算机网络基础、财务报表分析（一）、金融理论与实务、高级财务软件、操作系统。加考课程：会计电算化、财务管理学、成本会计、基础会计学、政治经济学（财经类）

人力资源

管理

专科

两年

管理学原理、组织行为学、人力资源管理学、人力资源经济学、企业劳动工资管理、劳动就业论、社会保障、劳动与社会保障法、公共关系学、应用文写作等

本科

两年

企业战略管理、人力资源战略与规划、人力资源培训、人事测评理论与方法、人力资源薪酬管理、绩效管理、人力资源开发管理理论与策略、管理信息系统等

文化事业

管理

专科

两年

英语（一）、写作、中国文化概论、文化管理学、文化行政学、文化政策与法规、文化经济学、文化策划与营销、艺术概论、社会学概论、民间文学、计算机

文化产业

本科

两年

英语（二）、中国文化导论、文化产业与管理、文化产业创意与策划、文化市场与营销、外国文化导论、媒介经营与管理、文化服务与贸易

经济信息

管理

专科

两年

高等数学、计算机网络基础、计算机应用技术、计算机软件基础、计算机组成原理、经济信息导论、计算机信息基础、信息经济学等

本科

两年

英语（二）、应用数学、中级财务会计、计算机网络技术、社会研究方法、网络经济与企业管理、数据库及应用、电子商务概论、高级语言程序设计、应用数理统计、经济预测方法。

游戏软件

开发技术

专科

两年

英语（一）、高等数学、计算机游戏概论、高级语言程序设计、游戏作品赏析、计算机网络技术、游戏软件开发基础、市场营销、动画设计基础等

本科

两年

英语（二）、游戏创意与设计概论、可视化程序设计、艺术设计基础、多媒体应用技术、DirectX、Java语言程序设计、游戏开发流程与引擎原理、游戏架构导论、软件工程、游戏心理学等

电子商务

专科

两年

电子商务英语、经济学（二）、计算机与网络技术基础、市场营销（三）、基础会计学、市场信息学、国际贸易实务（三）、电子商务概论、商务交流（二）、网页设计与制作、互联网软件应用与开发、电子商务案例分析、综合作业

本科

两年

英语（二）、数量方法（二）、电子商务法概论、电子商务与金融、电子商务网站设计原理、电子商务与现代物流、互联网数据库、网络营销与策划、电子商务安全导论、网络经济与企业管理、商法（二）

信息技术

教育

本科

两年

英语（二）、物理（工）、数据库原理、数据结构、计算机网络与通信、计算机系统结构、软件工程、数值分析、面向对象程序设计、计算机辅助教育、高级语言程序设计、数字逻辑、中学信息技术教学与实践研究

计算机

及应用

专科

两年

大学语文、高等数学、英语（一）、模拟电路与数字电路、计算机应用技术、汇编语言程序设计、数据结构导论、计算机组成原理、微型计算机及其接口技术、高级语言程序设计（一）、操作系统概论、数据库及其应用、计算机网络技术

本科

两年

英语（二）、高等数学、物理（工）、离散数学、操作系统、数据结构、面向对象程序设计、软件工程、数据库原理、计算机系统结构、计算机网络与通信

电子政务

专科

两年

行政管理学、公文写作与处理、公共事业管理、行政法学、经济管理概论、办公自动化原理及应用、政府信息资源管理、电子政务概论、管理信息系统、计算机应用技术

本科

两年