预算法实施条例精品(七篇)

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篇(1)

【关键词】 预算报表; 调整; 预算改革

我国现行预算法自1995年起施行,至今已经过十余年的时间。期间,我国开展了包括政府采购、政府收支分类、国有资产管理、基本支出定员定额等各项财政管理改革。各项财政改革的不断深入,对国家预算管理提出了新的要求,因“外行人看不懂,内行人不明白”而频遭诟病的预算法的修改愈显迫切。

在新的预算法出台前,为适应财政管理改革,作为过渡,每年的中央部门预算报表都要进行调整,而较之往年,2010年部门预算报表的调整幅度尤为大。本文试图通过其调整内容探析新预算法中关于预算编制的改革方向,并对预算改革的其他方面提出粗浅的建议。

一、调整内容、调整原因分析及相应预算改革方向探析

(一)调整财政拨款结余资金列示方式

调整内容:调整了财政拨款结余资金的列示方式,将“基本支出预算录入表”(录入02表)和“项目支出预算录入表”(录入03表)等录入表中原列于“其他资金”下的“使用以前年度财政拨款结余资金”调整为单独列示,与“财政拨款”、“预算外资金”、“其他资金”等并列。

调整背景及原因:在1995年颁布的《预算法实施条例》中已明确规定了中央预算的编制内容包括“上一年度结余用于本年度安排的支出”,但在以往的部门预算报表中,财政拨款结余资金一直作为“其他资金”的其中项列示。这几年,结余资金问题愈显突出,据统计,中央部门截至2008年年底财政拨款累计结余资金总规模比2007年还略有增长。如何减少结余,提高财政资金使用效率是财政部近年来一直关注的问题,因此,在预算编制中,统筹安排财政拨款结余资金越来越重要。

为规范财政拨款结余资金管理,提高财政资金使用效率,财政部2006年根据预算法及其实施条例制定了《中央部门财政拨款结余资金管理办法》,详细规定了财政拨款结余资金的分类和使用,明确规定了结余资金应纳入部门预算统筹安排,并特别规定了将净结余资金全部作为本部门下一年度预算的首要来源,统筹用于本部门重点项目支出。

预算改革方向:加强财政拨款结余资金管理,统筹安排财政预算。在新的预算法中,预计会进一步细化编制财政拨款结余资金统筹使用的要求,协调预算管理和结余资金管理。

(二)调整政府采购预算相关内容

调整内容:主要是细化了项目支出政府采购预算,在“项目支出预算录入表”(录入03表)中剔除了“是否政府采购”列,将“政府采购金额”列细分为“货物”、“工程”和“服务”三类,同时取消了“货物采购金额50万元以上,工程、服务采购金额60万元以上才填报政府采购金额”的规定,要求只要项目支出中有政府采购预算,无论金额大小,都必须填报。

调整背景及原因:我国于2003年1月1日起施行《中华人民共和国政府采购法》,该法第三十三条规定,负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。由于《预算法》颁布在前,《政府采购法》颁布在后,因此《预算法》及其实施条例中都并未包含政府采购预算的有关内容。

虽然2001年起就已试编“政府采购预算”,但根据以前的部门预算编制规定,项目支出中只有“货物采购金额超过50万元,工程、服务采购金额超过60万元”时,才在部门预算中填报政府采购资金预算。而项目支出中除基本建设项目和大型修缮购置项目外,大部分项目的政府采购资金支出都不会达到要求填报的金额,因此,每年项目支出中的政府采购金额都不能在部门预算中完整准确地反映,而只能是在第二年预算下达后,根据批复的部门预算编制当年的政府采购预算,这就造成了政府采购预算与部门预算编制工作的脱节。

预算改革方向:政府采购制度改革是财政四项重大改革之一,财政部已明确2009年年内完成《政府采购实施条例》的起草工作,并着力解决目前法律规定上不协调、不明确、不细化的问题。因此,制定细化政府采购预算编制的法规,从法律层面上加强政府采购与部门预算的协调是急需解决的问题。从今年政府采购预算编制的变化可以看出,政府采购预算的编制正越来越细化。预计新的预算法中会相应增加与政府采购预算编制有关的内容。

(三)调整“资产存量情况录入表”(录入12表)和“新增资产配置预算录入表”(录入13表)

调整内容:在“资产存量情况录入表”和“新增资产配置预算录入表”中,不再填报房屋和土地存量,车辆细化为轿车、越野汽车、载客汽车和其他车辆等四类,新增了单价200万元及以上的大型设备存量及购置预算的填报,同时,在“资产存量情况录入表”中新增了“2010年计划报废数量”一列。

调整背景及原因:全球范围内金融危机的爆发,导致财政压力增大,根据《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》的要求,要严格控制党政机关楼堂馆所建设和小轿车的购置,在2010年底前不得新建楼堂馆所,因此不再填报和审核新增土地、房屋预算,并对车辆配置存量和增量预算进行细化。

近年来,国家对国有资产的管理越来越重视,财政部于2006年5月颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)。国有资产管理办法中明确规定了国有资产的管理应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,实现资产管理和预算管理的紧密统一。但现行预算法中并未包含国有资产存、增量预算等相关内容,造成协调国有资产管理和预算管理法律上的缺失。

预算改革方向:现行预算法及其实施条例中,仅对国有资产收益的预算编制进行了规定,并未将国有资产存量、增量纳入预算。随着国有资产管理改革的进一步深入,将逐步提高科学合理编制固定资产预算的水平,实现国有资产管理和部门预算的有机结合,提高国有资产使用的效率和效益。预计在新的预算法中会增加国有资产存、增量预算编制等有关内容。

(四)启用“基础资料库”,删除“单位人员情况基本数字录入表”

调整内容:删除了只需填列职工人数的“单位人员情况基本数字录入表”,启用了“基础资料库”。“基础资料库”要求详细填报单位的实有人数、工资及各项津贴补贴的实际发放数。

调整背景及原因:近年来,财政部不断完善基本支出定员定额标准体系,此时,启用“基础资料数据库”,加强各中央部门人员信息建设,可以为全面实行基本支出定员定额,科学、准确地编制基本支出预算夯实基础。

预算改革方向:预计新预算法中,基本支出的预算编制将全面实行定员定额,以提高预算编制的科学性。

二、预算改革其他方面的建议

(一)项目支出预算中增加经济分类

经国务院批准,财政部于2007年开始全面实施政府收支分类改革,改革的主要内容之一便是建立了支出功能分类和支出经济分类。但在现行部门预算编制工作中,只要求基本支出预算同时按功能分类和经济分类编制,而项目支出预算仍只按功能分类编制,并未要求其同时按经济分类编制。这使得项目支出预算不够细化,形成两个方面的脱钩:一是决算报表中“项目支出决算明细表”反映了项目支出按经济分类的各项明细支出,决算是预算执行情况的反映,而现行预算中并未编制按经济分类的项目支出,使得对预算具体执行情况的评判失去了依据;二是科研专项等项目在申请立项时,需向科技部等部门上报项目支出预算(类似按经济支出分类),而这些预算在上报财政部的部门预算中并未反映,使得一个单位的总体预算与专项资金预算脱节,不利于预算执行中对各项专项资金使用的控制。

(二)中长期预算与年度预算结合

除了在深度上不断细化预算编制外,建议在时间上能加大预算的时期长度。各预算编制部门(单位)根据国家财政中长期计划和本部门(单位)的职责、任务和事业发展计划,编制中长期预算,在被批复的中长期预算基础上,根据各年度具体情况,调整编制年度预算。这样能加强财政对各部门(单位)预算的方向性指导,使各部门(单位)能在一个较长的时期范围内统筹考虑预算的编制,提高预算编制的准确性。

(三)增量预算与绩效预算结合

我国目前实行的基本是增量预算,即在本年度批复预算的基础上,预计下一年度的具体情况,对预算进行一定幅度的调增(减)。这种预算编制方法的优点是简单、能保障预算的稳定性,但其缺点也是显而易见的:受原有费用的限制,容易造成预算中的“平均主义”和“简单化”。

现在,美国、澳大利亚、新西兰等国家已相继推进绩效预算改革,即通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从注重资金投入向注重支出效果的转变。我国近年来开展了部分试点项目的绩效考评,为推进绩效预算改革进行了初步探索。为提高预算编制的科学合理性,有效分配财政资源,提高财政资金的使用效率和效益,建议在条件成熟后,尽快全面推进绩效预算改革,实行增量预算与绩效预算的结合:基本支出实行增量预算,项目支出实行绩效预算。

篇(2)

一、资金来源

**传统工艺美术保护发展资金年度资金总额度为1000万元。**市财政局每年在“文化创作与保护”预算科目中安排资金200万元，在“工业发展资金”中安排资金800万元。年度预算资金使用在经市人大审议批准后执行。

二、资金使用方向

**传统工艺美术保护发展资金的使用方式为专项补助。

**传统工艺美术保护发展资金重点用于**传统工艺美术人才和技艺保护，促进行业振兴与发展。发展资金具体使用在以下七个方面。

（一）传统工艺美术保护基地和大师工作室的建设；

（二）技艺抢救、保护和创新；

（三）发放大师带徒津贴，促进人才保护和人才培养；

（四）征集、收藏、宣传、出版传统工艺美术技艺资料和优秀工艺美术代表作品；

（五）组织工艺美术大师创作优秀作品；

（六）工艺美术方面的科研和产品开发；

（七）举办大师作品展览会，组织参加国内外交流活动。

三、资金申报及拨付

（一）根据《**市传统工艺美术保护办法》规定，**工艺美术行业协会协助市财政局、市工业促进局做好传统工艺美术保护发展资金使用的具体管理工作。

（二）凡在本市工商部门登记注册的单位或个人，不分所有制和隶属关系，只要符合资金使用方向，均可向**工艺美术行业协会提出申请，或通过市工业促进局工业发展资金网上申报系统进行项目申报，并提供项目可行性报告。已申报政府资助的项目不得重复申报。

（三）**工艺美术行业协会根据申请情况组织行业专家进行初审，并提出下年度具体项目及专项资金预算，每年9月30日前报市工业促进局、市财政局。重点项目由市财政局会同市工业促进局委托专业机构进行审核论证。

（四）市财政局会同市工业促进局对项目进行综合论证后，下达下年度资金使用计划。市财政局根据年度资金使用计划在每年第一季度将传统工艺美术保护发展资金拨付到市工业促进局，市工业促进局与立项单位签订合同后拨付资金。

四、资金的监督检查

（一）市财政局和市工业促进局负责对项目进度及资金到位和使用情况进行监督检查，组织或委托专业中介机构对专项资金使用情况进行审计。

（二）**工艺美术行业协会协助市财政局和市工业促进局，对使用**传统工艺美术保护发展资金的有关单位进行日常监督。

（三）项目承担单位要严格按照有关规定规范项目资金管理，在实施过程中遇到问题要及时向市工业促进局汇报；每半年应向市工业促进局报送项目实施进展、资金使用、项目效益等相关材料。

（四）实行单位法定代表人和项目负责人负责制。单位法定代表人及项目负责人负责对项目建设和资金使用管理。对有截留、挪用、骗取资金等违法行为的，按照《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规追究单位法定代表人及项目负责人责任。

五、附则

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关键词:国库业务;监管职能;国库监管

一，新形势下国库监管工作内涵和外延均发生明显变化

国库监管是指中国人民银行及其分支机构在依法经理国库，执行预算收支任务的过程中，依据有关规章制度对国库资金核算和使用的全过程实施的监督和管理行为。包括对财政预算单位，征收机关，国库经收处等部门在执行预算收支任务中涉及国库工作以及与其紧密相关的其他业务进行的监督;对国库业务机构办理国库业务的合规性进行监督;对辖内国库业务办理的合规性进行管理，对国库资金风险进行防范控制等等。

国库监管大体可划分为内部监管和外部监管。内部监管主要指对国库内部执行制度情况的监督检查;外部监管主要是对财政机关，征收机关，国库经收处，国库集中支付业务的商业银行等部门执行国家预算收支有关规定的监督管理。会计核算是国库管理工作的基础。因此，按照预算资金的时间流程，可以确定国库监管范围的上限和下限，国库监管工作范围是预算资金收支整个过程中与国库工作密切相关的包含于国库监管工作上下限在内的全部工作。

国库监管范围上限:依据《中华人民共和国预算法实施条例》，《国家金库条例》和《中华人民共和国国库条例实施细则》规定，国库监管应该从经征收机关确认的预算收入资金从付款人账户划出之时开始，此为国库监管范围的上限。国库监管范围下限:按照《预算法实施条例》第四十三条，第五十七条和第六十二条之规定国库监管范围的下限，就是按地方预算，根据财政部门开据的库款支拨凭证将预算资金拨给指定的用款单位。用款单位若不按预算合理使用资金，则主要由财政，主管部门负责管理。

二，当前基层国库监管工作面临的严峻挑战

(一)国库监管法规制度相对滞后，不利于监管工作的有效开展

一是国库监管工作的上位法规定不够详细，指导性不强。《中华人民共和国预算法》和《中国人民银行法》等相关法律，对国库工作规定的相关条文比较原则笼统，均未对国库监管工作做出明确，详尽的具体规定和要求，可操作性不强，对实际监管工作开展发挥的参照借鉴作用不大。二是《国家金库条例》及其《实施细则》虽然对国库的基本职责和权限作出相关规定，但由于其制定于1985年，当时的一些相关规定与当前实际情况不相吻合，有的甚至明显过时，很难适应国库监管新形势的需要。三是国库部门出台的制度规章法律层次低，且不够系统，外部监督监管约束效力有限。当前国库监管的工作部署主要出自人民银行系统内部，相关制度规定也仅限定在对国库内控制度建设，国库业务处理风险要害环节，各个岗位工作人员履行职责情况等国库内部监管范围内。国库人员在对外监管工作方面缩手缩脚，甚至退化到了“柜面监督”的微小领域，形成国库内部监管日渐严格，外部监管依旧乏力的尴尬状态。

(二)对国库业务机构约束激励机制不健全，增大日常监管难度

随着地方行政区划的变更和人民银行分支机构整合力度的加大，基层国库业务不可避免，但由于相关管理机制没有得到相应完善，对国库机构的监管相对薄弱。在管理权限方面，《预算法实施条例》第四十条明确规定:未设中国人民银行分支机构的地区，由上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理。依此规定地方财政部门在决定国库业务机构方面享有重要的协调，督导职责，但由于人民银行和地方财政部门分属不同行政序列，加之相当部分地方政府认为国库分支机构的设置是人民银行自己的事，机构存撤和日常管理完全依赖人民银行，互相协调，共同管理的工作变成在人民银行国库部门内部唱“独角戏”，工作的有效开展受到一定程度限制。经费拨付方面，按照国家相关制度规定:国库支库的代办业务费，按受理各种原始凭证的笔数，以适当标准计付，具体计付标准和拨付办法由上一级人民银行与当地财政部门商定后，由当地财政拨付至人民银行，再由人民银行拨付至行。这就决定了在支付支库的代办业务费方面地方财政部门应履行义不容辞的付费职责。然而，由于缺乏操作性好，约束力强的相关制度规定，加之部分基层政府财政资金相对紧张，机构代办业务费拨付不及时甚至拒绝履行付费义务现象时有发生，大大影响机构业务开展的积极性。

(三)国库监管形势日益复杂，面临的挑战更多

一是国库业务范围不断扩大，涉及面更广。目前国库业务涉及到财政，国税，地税，海关，国土资源，环保，财监办，社保，商业银行等多个部门，国库监管范围随之大大延伸，地方财政的国库单一账户业务，国税部门的出口退增值税业务，财监部门的一般增值税退税业务，地方财政纳入预算管理的非税收入业务，地方环保部门的排污费征缴业务，国土资源部门的土地出让金和新增建设用地审批业务等等，都是政策性强，牵扯面广的业务，业务处理稍有不慎，就会给国库工作质量带来负面影响。二是国库政策性资金受到商业占的可能性更大。随着商业化经营意识的增强，国库经收处受利益驱使，延压税款结算资金，以适当方式增加预算资金结算周期的倾向更加明显，截留甚至挪用资金现象屡禁不止，国库结算秩序不能得到很好维护。其他如地方财政以“往来款”方式将大量财政存款从国库划至在商业银行开户的财政集中收付中心，形成客观存在的“第二国库”，已经纳入预算管理的非税收入被大量人为滞留在各家商业银行机关团体存款账户不能及时入库等行为，大大削弱了人民银行经理国库的预期效果。

(四)监管主体间沟通协调不够，监管效率大打折扣

在现行管理体制下，对国库财政性资金征收，报解，使用的合法，合规性进行审核监管，国库，财政，征收机关，银行业监督管理机构均有一定监督管理权力，不同环节有不同的管理部门。实际工作中，地方财政部门的工作重心更加侧重于督促各征收机关完成预算收入入库进度，侧重于预算单位按预算使用资金，至于预算收入资金在入库过程，以及国库资金在地方财政存款账户上滞留情况，则很少问津;征收机关重纳税申报，轻税款缴纳。财政部门，征收机关，国库部门各管一段，互不相干，职责权限的划分不尽明晰，客观上造成了各部门都应对国库资金进行监管，但又都不能彻底实施监管的“可管可不管”的不正常局面，重复监管和监管真空现象并存，职责既存在交叉又有断档。各部门间缺乏政策沟通意识，加之尚未健全稳定的定期信息交流沟通机制，相互之间对其他部门政策规定知之甚少，监管合力难以有效发挥。

根据国务院《财政国库管理制度改革方案》要求，要把国库集中支付制度在财务管理中的基础地位牢牢确立起来，形成以国库集中支付体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。会计集中核算作为国库管理制度改革的有益尝试，对于加强财政收支管理，规范财经秩序，发挥了积极的作用。但也暴露出了一些缺陷和不足，主要是在会计集中核算体制下，财政部门资金拨付到会计核算中心的单一账户，造成部分资金闲置，没有从根本上解决财政资金沉淀问题；同时，也存在财政收支不透明、地方和部门利益强化等问题，权力缺乏有效监督，而要从根本上解决这一问题，必须综合运用国库集中收付和会计集中核算，对所有财政性资金进行全方位、全过程的监督，规范收支行为和提高资金使用效率。

一、我国财政国库管理制度改革的现状及存在问题

近年来，会计集中核算作为国库管理制度改革的有益尝试在全国很多地方得到推广，淮阳县会计集中核算改革始于2003年9月，按照“积极稳妥，循序渐进，分类实施，逐步到位”的原则，实行“集中管理，单一账户，分户核算”，将县乡两级预算单位全部纳入会计集中核算。纳入的资金范围包括：财政供养的行政经费、事业费及专项经费、上级拨款、预算外资金、行政性收费、罚没收入及其他收入。基本职能是：在预算单位的资金使用权、财务自不变的情况下，集中办理各单位的会计核算和监督业务。

(一)会计集中核算的运行成效

1、规范了会计核算，提高了会计信息质量

实行集中核算前，部分单位会计人员不具备从业资格，有些单位没有专职会计人员，会计基础工作十分薄弱，账户设置比较混乱。实行集中核算后，会计核算中心的会计人员，在公开、透明的操作环境下，对所有的会计业务按照统一、规范的核算程序和要求进行处理，保证了会计核算的规范性和会计信息的有效性。

2、强化了会计监督，从源头上防止和遏制了腐败

实行会计集中核算后，各单位的收支都必须通过会计核算中心账户，在中心人员的公开监督下进行。一方面各单位遵守财经纪律的意识得到增强，一些不合理、超标准的支出明显减少，许多单位在办理有关经济业务前，先向中心咨询其合理性、合法性，把一些不合理、不合法的支出消灭在萌芽状态。另一方面，通过中心人员的日常监督，严格按照有关财务制度的规定和中心的审核标准，认真审核每一笔支出。四年来，淮阳县会计核算中心共拒付各种不合理开支3896笔，金额达3678万元。经过会计人员的严格把关，严肃了财经纪律，预防和遏制了违法乱纪行为。

3、会计集中核算的成功运行为部门预算和政府采购改革的纵深发展起到极大的推动作用

会计集中核算为部门预算的编制提供了准确的信息和基础的资料，也促使单位严格执行预算，保证其支出的有序性、计划性；会计集中核算的运行为政府采购的纵深发展提供了发展的空间，严格执行政府采购规定是核算中心审核的重要依据，凡规定纳入政府采购的物品或劳务，预算单位违规的，核算中心将予以拒付，凡部门预算中没有纳入的采购项目，单位自行办理的，核算中心将不予报销。核算中心使政府采购真正实现了采购权、物品使用权、资金拨付权三权分离。

4、提高了工作效率，降低了行政成本

实行会计集中核算，改变了原单位会计核算普遍采用的手工记账方式，实行了会计电算化，加快了“金财工程”的建设步伐，提高了工作效率。核算中心20名工作人员，承担了原来367家单位530多名会计人员的工作任务，节省了人力、物力、财力，大大降低了行政成本。

（二）当前财政国库管理体制存在问题

1、缺乏规范的预算管理机制，不利于核算中心进行有效的监督

目前，县级财政部门实施的部门预算工作尚未完全到位，各预算单位在预算支出方面存在一定的随意性，而预算对各单位实际支出的约束十分有限。在集中核算体制下，主要履行预算单位的会计核算和资金支付职能，核算中心对各预算单位支付的申请是否符合预算执行具体要求，以及占用何种经费指标不是了解的十分清楚。核算中心会计不直接参与预算单位的业务活动，对报账支出的真实性很难把握，单从票据规范性、合法性来判断经济业务的合理、合法是不严谨的，难以实施有效的监督和管理。

2、缺乏配套的政府采购机制，集中核算的优势难以充分发挥

在预算单位经费支出中，采购支出占较大比重，也是难以控制的方面，对预算执行影响很大，有效地控制和管理好采购经费的发生，是预算管理的重点。目前，从全县政府采购总的规模和数量上看，行政事业单位的物品采购、服务采购等虽纳入政府集中采购，但采购行为呈现随意、零星和规模偏小的特点，不能完全发挥集中采购的效果，没有形成规模效应。

3、经费开支的执行标准不规范，不利于核算中心协调和平衡各种财务关系

目前，县级财政的收支矛盾比较突出，对各单位经费供给十分有限，一些单位执行的经费开支标准远远落后于实际，各类预算单位执行不统一的经费开支标标准，或者没有按经费开支标准执行。

(五)现有国库人员素质偏低，难以适应监管工作的需要

从人员数量方面看，目前在一个地级市中心支库管辖范围内，国库经收处一般超百个，多则数百个，而基层国库人员定编一般只有10多人，完成日常核算报解任务尚十分紧张，更无法对属地国库资金合法合规情况实施有效监督管理。从人员素质情况看，当前国库工作对内部控制,资金安全和风险防范的要求更高，懂金融,懂财政,懂税务,懂核算,懂调研,懂监管几乎成了国库工作人员必备的基本素质，然而，当前从国库干部队伍远远没有达到上述要求，国库业务量成倍增长，使多数国库人员整日忙于日常核算业务工作，参加脱产学习,培训的机会极少，人员素质与业务形势发展要求相比差距较大，国库外部监管工作尤显乏力。

三,提高国库监管工作效率的政策建议

(一)规范立法

建议结合国库工作的发展状况，对《预算法》,《预算法实施条例》,《国家金库条例》,《条例实施细则》等法规关于国库监管工作的内容进行重新定位和完善，站在不断提升整个预算执行效果的高度，充实,丰富各预算执行部门在配合国库部门业务开展中的职责作用，有效提高国库的外部监管工作效率。合理确定各预算执行部门和商业银行在预算资金收纳,报解,入库,支拨等各个环节中应负的主要责任，明确责任主体，建立健全奖惩处罚机制，体现立法功效。

(二)树立财政在预算管理工作中的绝对权威地位，规范各预算执行部门的业务操作

一是真正维护地方财政部门在国库机构选择上的决策权力。充分体现地方财政部门对国库业务的指导和监督作用，本着利益共享原则，在充分谋划财政管理预算工作,提高财政预算资金社会效益和经济效益的同时，合理考虑国库机构的经济利益，使其权力,义务与经济收益趋于平衡,对等。调动商业银行国库业务的积极性，使其对地方财政真正负起责任来，从而实现财政,国库,银行等部门的利益双赢,多赢。

二是全力加速财,税,库,行横向联网推广进程。最大限度地减少预算收入入库中间环节，加速预算收入无纸化办公推广速度，取消纸质凭证在征收机关,纳税人,银行,国库等部门的低效传递，以横向联网的强大功能优势，影响国库经收处及早撤出纳税大厅，削减预算资金在途风险隐患，提高国库监管工作可操作性。

三是加快库款支拨电子化推广进度，积极拓展单一账户业务覆盖范围。推广财政库款支拨业务在财政与国库部门之间的远程控制与操作，实现库款支拨业务电子化,无纸化。充分利用现代化支付系统的功能优势，实现库款按预算直达最终用款单位。逐步变商业银行直接支付业务和授权支付业务，为人民银行国库部门直接受理直接支付业务和授权支付业务，拓展单一账户业务覆盖面，取缔财政集中收付中心中间业务操作，消除预算资金在商业银行的人为滞留，为区支库业务最终收归人民银行国库部门经理创造先决条件。

(三)加强财政,征收机关与国库部门的政策沟通与配合，规范业务操作

一是建立法规,政策沟通机制。地方财政部门要进一步发挥在预算制定与执行过程中管理作用，加强与上级财政的政策沟通与联系，保证财政政策执行效果;组织征收机关与国库部门之间的政策传输与辅导，在加强国库外部监管方面多倾听国库部门的建议和呼声。最大限度地让国库部门能够及时,准确获得相关部门最新的政策,制度信息，以增强国库监管的权威性和有效性。

二是增强预算管理政策公众透明度和国库信息反馈的及时性。国库监管工作的作用范围可上至国家机关，下到普通百姓。特别是退库业务，政策依据繁多，涉及各类经济主体，国库,征收机关,纳税人等各方需要有统一的政策标准。在日常工作中，要注重利用各种网络,媒体优势，搞好对服务对象的政策宣传，增强预算管理政策的透明度，合理利用各种信息资源和人力资源，在提升国库服务水平的同时，增强国库监管工作力度和实施效果。

(四)搞好国库工作人员业务培训和现场指导

首先，定期举办横跨财政,税务,国库等部门业务的高层次国库业务培训。把加强国库工作人员业务培训，提高国库工作人员综合素质的工作制度化，以增进国库工作人员对国库相关业务知识和各项政策的认知程度。

其次，合理利用国库业务交流网络平台，拓宽国库工作人员异域业务交流领域。定期梳理国库规章制度，建立内控制度交流机制，实现国库工作人员智慧共享。打造应急业务快速反应团队，为全体国库在岗工作人员提供远程即时业务支持。筹划国库监管电子预警系统，实行国库监管站位前移，发挥事前监管群体优势。

参考文献:

[1]黄红梅，2005:《当前国库监管存在的问题及对策研究》，《武汉金融》第3期。

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【关键词】国库集中支付制度化；管理模式；建议

国库集中收付的建立，首先国家可以有效的控制、调整资金，集中资金合理化使用，解决了财政资金滞留、预算资金滚动慢等问题。其次加快了政府资金周转速度，有助于国家实现市场经济宏观调控，减轻国家政府财政资金的浪费。

一、行国库集中收付制度的意义

1.有利于政府财政对资金的管理，提高资金使用的规范性，还需加强除财政拨款以外的资金，国库集中收付制度的建立实行加强了各预算部门的资金管理，进一步细化到具体项目和使用部门，保证了国库集中收付信息的效益性、准确性，从而实现办公现代化、传输网络化和决策科学化。

2.有利于政府对预算部门的资金管理，通过国库集中支付对部门资金支出规范化管理、合理化管理，通过国库单一账户对预算部门的资金集中管理，解决了以前政府资金拨付慢的问题，解决了一级或本级预算部门收入、支出过程中的繁琐，加快了预算资金拨付速度，使预算指标按年度准时完成。

3.有利于政府对财政预算部门的监管，同时可以提高整个财政管理的目标、职责分工、责任明确、同一安排、相互制约的管理机制，科学合理地编制预算，将部门所有的收入和支出全部纳入预算，使各预算部门和财政资金有效使用，充分落实到位。

二、国库集中收付制度对政府管理模式的影响

1.国库集中收付制度需完整细化、科学合理的管理模式，各项资金要细化到具体项目和使用部门，综合考虑增减变动因素，使各项收支数据科学合理；根据《预算法》的条例；规定加强对项目资金管理和监督，确保专款专用，不得以任何形式挤占和挪用，对于纳入预算管理的非税收入给以安排；但并没有系统、准确指出预算部门资金模块不应逾越的类、款、项，在国库集中支付过程中，并未实施监管预算部门账户发生剩余的资金调动；期待进一步落实好国库集中收付制度的法律体系。

2.国库集中收付制度要求修订的相关法律法规，如《预算法》、《预算法实施条例》、以及相关的税收征管理法规、《财政资金支付管理办法》等，政府把非税收入也纳入预算资金管理，由此可见，以上方面的落实将使得政府资金管理规范细化，提高了法制化水平，需长期坚持管理和使用的原则，科学合理地编制和安排预算；尤其是财政和金融部门对预算部门控制方式实现了行政干预为主的制度化管理，使集中支付制度、政府采购制度等一系列管理制度成为政府具体管理的模式，政府管理模式应适应市场宏观经济体制的要求。

3.国库单一账户体系建设不够规范，信息系统建设不够健全，由于使用的信息系统和网络系统运转慢，给财政和预算部门的工作带来了影响，国库集中收付系统需完善管理操作系统，才能体现政府管理信息化的重要性，国库集中收付制度的改革，需要各预算部门从原始手工作业务转向计算机处理业务，相应地促使财政各部门与预算部门网络化，如果计算机网络实现不了全面应用，就会影响政府指标的下达，预算部门计划的完成，因此，通过信息网络管理系统使拨付、汇缴、支付资金实现高效和安全运行。

三、建立国库集中收付制度的措施及建议

1.国库集中收付与政府部门和预算部门是相互关联的，各部门按照《预算法》严格编制预算，预算指标下达及时做出用款计划，通过国库集中支付进行资金划拨，国库集中收付制度要求各级政府支出部门，根据年初预算合理确定各项目的商品服务支出所需拨付的资金数额，因此预算编制、计划上报本质上就是决定政府的支出安排，这有利于预算指标的执行完成，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督；深化财政管理改革，严格控制一般性支出，既要安排好预算资金，也要利用好纳入预算管理的非税资金，保证各项资金合理、科学应用。

2.国库集中收付的显著特点是资金流转速度快、支付程序简捷，各预算部门有资金的直接支付配权，可是收付制度还不能满足政府支出的绝对科学合理、确保专款专用；在政府采购中有可能无法制止支出部门与供货商共同侵吞财政资金的可能性，所以在采购过程中应遵循《政府采购法》、货物和服务《招标投标管理办法》；国库集中支付制度要充分发挥强化预算约束和监督、强化执法监督是有效发挥国库支付职能的重要保障，应增强采购过程中的透明度，提高政府资金使用效益，加强科技资源的统筹协调和有效整合。

3.为确保财政资金有目标的规范管理，组织监督检查、财务审计、项目验收、绩效考评，保障预算资金有效和使用，各地各部门加快支出进度完成预算指标，提高预算资金使用效益，建立健全预算执行，全面激活存量资金，降低财政资金运行成本；进一步加强财政人员素质管理，通过业务培训，考核评比，增强敬业精神，激发工作动力，加强政府部门及预算部门工作人员的素质；制定实施有效细则或相应的法律法规、规章制度、实施办法，为国库收付管理打下良好的基础，完善基础制度。

参考文献：

孙利斌.试论国库集中收付制度建立管理模式及影响，2012（1）

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2016年，__县财政局将继续以法治财政标准化建设为抓手，着力提高财政干部依法行政、依法理财能力，规范行政权力运行，深入推进财政科学化、精细化管理。

一是严格履行法定程序。明确规范性文件制定要经过公众参与、合法性审查、局长室讨论研究、公开、备案等程序，同时做好规范性文件清理以及后评估工作，保证规范性文件合法、规范；创新科学、民主、公开、规范的决策机制，重大决策事项须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序；积极开展财政政策后评估工作，加强对重大行政决策跟踪反馈，全面评估决策执行效果；实行行政决策责任追究机制，对在决策中违反规定、决策失误造成重大损失或者严重不良影响的，严肃追究责任单位和人员的责任。

二是加强财政业务管理。严格遵循新《预算法》规定，完整编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等四本预算；建立预算稳定调节基金管理制度，完善跨年度预算平衡机制；创新资金分配机制，清理整合各类专项资金，严格实行专项资金因素法分配、申请、审核承诺责任制；完善绩效评价体系，扩大绩效评价范围，强化预算绩效评估结果的运用；全面推进乡镇国库集中支付改革，加大对财政资金运行的实时动态监控；全面推行县级和部门预、决算、“三公经费”决算公开工作。深入推进财政部门办事公开。妥善做好依申请公开工作，规范答复程序，落实法律审核。

三是规范行政权力运行。积极开展行政指导和行政调解工作，开展行政行为风险提示，将行政行为缺失和法律纠纷化解在萌芽阶段；继续开展执法案卷评查，提升执法质量；加强行政执法队伍建设，坚持行政执法人员上岗前法律培训、考试制度和持证上岗制度，组织行政执法人员业务知识、法律知识更新培训，全面提高执法人员素质；健全全面监督机制，依法自觉接受人大、政协、纪检监察、审计部门和社会监督。

四是加强法治宣传教育。研究制定全县财政“七五”普法规划，确立财政普法的目标、方法、步骤和安排；突出普法重点，提高财政干部运用法治思维和法律手段处理事务的水平；组织学习即将出台的新《预算法实施条例》等财政法律法规，推动预算管理制度改革法治化；继续开展财政宣传月和12．4国家宪法日宣传活动，实现惠民普法、科学普法和精准普法，营造浓厚的财政法治宣传氛围；落实党组中心组每季度一次学法活动、新录用人员岗前法律考试制度、中层干部任职前法律考试制度；组织乡镇财政干部开展基本技能学习竞赛活动，重点学习基本财政法律法规和乡镇财政基本业务；坚持网上学习和学法笔记本使用相结合，同时加强学法情况督查，促进学法行为常态化。

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关键词：深化；投资评审；政府审计；区别

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-01

随着财政投资评审范围的不断扩大，财政投资评审与政府审计在财政投资项目建设中相互交叉，双方的职能和作用上认识容易产生混淆，下面就二者的区别做一下浅析：

一、行政法律的依据不同

财政投资评审法律依据是《中华人民共和国预算法》第七十一条“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”《中华人民共和国预算法实施条例》第五十一条“政府财政部门有权对本级各部门及其所属单位的预算执行进行监督检查，对各部门预算收支的情况和效果进行考核。”政府审计是依据《中华人民共和国审计法》第二十二条“审计机关对政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”第十六条“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”。

二、职能不同

财政投资评审和政府审计都是政府的职能部门，在政权的运行过程中有着各自的行政职能。财政投资评审是财政部门为了加强自身行政管理，为财政科学化、精细化管理而设置的内部审核机制，其审核结果只为财政支出服务，给政府投资决策和财政管理提供技术支撑，对被审建设单位不具有行政处罚权。

财政投资评审与审计相比是一种相对单纯的工作。 财政投资评审是财政部门对财政性投资项目的工程概、预算和竣工决（结）算以及一些财政性专项资金进行评估与审核的活动。审计机关主要对各级政府及政府各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照《审计法》规定应当接受审计的财政收支、财务收支进行审计监督。

二者较容易交叉的部分是在对国家建设项目的监督管理上。审计部门根据《审计法》有关规定，有权对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，从审计工作的定性上，它属于事后监督，侧重于财务审计；而财政部门内部的评审机构是根据《预算法》等相关规定，对财政投资项目工程概算、预算、结算、决算进行评审，合理确定建设项目的投资额，评审工作贯穿政府投资监管的事前、事中和事后的全过程，从评审的业务发展方向看它更侧重事前监督管理，为财政预算管理科学性提供技术保证，是财政管理工作的内在组成部分。通过预算评审，及时发现和纠正建设项目预算分配中的偏差，为审核项目支出预算和合理确定项目投资额提供科学依据。

某种意义上，财政投资评审是审计关口的“前置”。审计作为监督部门，是运用一些专业的技术手段，对被审项目进行审计，侧重于事后审计，往往是在对工程完工时才进行审计，只审竣工图纸、变更签证等一大堆数据资料，忽略了现场跟踪、严谨、细致的评审，对被审的工程量和当时的价格形成都不可能做到精准，更说不出隐蔽工程及签证工程的量的变化，故难以确保审计结果的客观、准确和公正。但财政投资评审就填补了审计的这些缺陷，使评审更能贴近实际，更能让多方接受。

三、侧重点不同

财政投资评审对财政支出的项目侧重于三个方面，有别于政府审计。

首先，要严格从源头控制资金的流动和使用，执行“先评审、后预算；先评审，后招标；先评审，后拨付；先评审，后批复”的“四先、四后”原则，在项目建设之初财政评审就参与进来，确保项目施工合同不得突破该项目所批复的标准，对照报送的可行性研究报告、发改委的批文、施工图纸等逐一对照，严控工程预算造价，保证预算的准确性。在实际操作中，主要坚持三点，一是在开工前将征迁工作做实。征迁工作牵涉面较广，范围较大，所以必须坚持真实性第一的原则，逐户落实，做到精准，不留遗漏。二是加强对项目的技术评审。由于大部分建设单位均没有专业的技术人员，而设计的部门只要设计完就行，没有本着节约、实用的原则，很多项目就出现了高价低实用、高成本低需要的情况。所以必须对这些项目实行技术评审，组织建设单位、设计单位商量，把一些不实用的项目去掉。三是坚持原则把握好建设工程的规模和标准。有些项目在装饰过程中设置一些花俏但不实用的项目，所以在预算评审时，要将这些项目单列出来，与建设单位商量要求改成实际所需项目。这样减少了资金的浪费，也同时防止奢侈浪费，使资金能用在刀刃上。

其次，全过程、全方位跟踪评审，坚持凡评审项目必须深入现场踏勘，摸准第一手资料。在施工中认真核实施工方安案和施工工艺，及时跟踪管理，深入调查，做到客观公正。

四、 审核结果的效力不同

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预算是通过控制组织的收入和支出，约束激励组织的行为，从而实现组织目标的一种手段。英国于1781年通过《统一基金法案》，将所有政府收支都纳入财政收支计划管理，标志着现代预算制度的诞生。预算管理从最初的计划、协调功能，发展为兼具控制、激励、评价等功能为一体的贯彻组织目标的现代管理机制，在组织的经济活动中起着举足轻重的作用。我国科研单位预算制度改革，在顺应这些预算改革路径的基础上，还实施了一些局部的、具有自身特点的制度变革与调整，如全口径预算制度、集中采购制度、预算管理与资产管理相结合制度等，预算制度及一系列配套措施的建立实施，为促进预算保障效能发挥了不可替代的作用，但是仍有一些痼疾难以消弭，这些问题有的源自预算执行过程中的松驰走样，有的源自制度设计的效率损失，但即便一个形式设计完美、实施过程严格的预算制度，也难以避免由其本质特征所导致的缺陷。

二、当前科研单位财务管理存在的主要问题分析

(一)科研单位财务管理体制不健全科研单位财务管理的预算本质上在一定时期内为达成科研目标，依据国家之施政方针，以科研单位整体资源与负担能力为评估基础，所预定的科研经费的收支计划。目前，我国用于规范公共预算的法律法规只有《中华人民共和国预算法》以及《中华人民共和国预算法实施条例》。科研单位在这些法律法规及《教育法》的规定下进行科研单位财务预算，但是往往缺乏较为细化具体可执行的措施和条例，很多科研单位自身也缺乏相应的规章制度来规范科研经费和财务预算。

(二)分配机制混乱导致的多头管理往往在科研财务预算出台之前，各个部门的博弈十分复杂，看起来形式丰富多彩，种类多样，但是事实上，这种多部门博弈以及多头管理导致了诸多混乱。多头管理这样的预算体制，使得预算权力的相互制约和监督成为空谈，从而给者有机可乘，腐败现象也就难以杜绝。当公权缺乏有效的监督和管理之际，利用公权寻租的腐败现象就“理所当然”地应运而生了。在多头管理体制下，部门之间围绕权力和利益的博弈，绝不是“零和博弈”，部门之间讨价还价。但是多头管理下，谁都有责任，谁也不用负全责，这样一旦整个系统出了问题，却找不到责任主体。

(三)科研预算执行监督缺失科研财务预算的根本目的在于执行，政府对科研部门的审计包括财务管理审计和合法性审计、效率性和经济性审计、计划绩效审计等种类。按不同的标准又可将政府审计分为事前审计和事后审计、内部审计和外部审计等。政府审计基本上包括调查、审查和报告三个工作阶段。但是当前我国的科研预算执行过程中问题重重，更重要的是缺乏相应的监督机制，相关的审议是粗线条的，普通公民难以看懂，看似公开的预算，其实是一种秘密，预算执行中的腐败问题难以规避。

(四)公众参与机制不健全我们也应该注意到，在当前我国科研预算的公众参与中仍然存在参与广度不高的问题，很多真正的利害关系人没有能够参与到这个过程，也就是“被代表”的现象较多。在利害关系人的选择过程中也存在不公开不透明的问题，但是这些代表在科研经费公共预算决策上由于缺乏专业知识，常常只是通过价值偏好和情感诉求的表达来对方案施以影响，代表性其实是不够的。所以，在很多公共预算中公众参与的角色常常出现错位，普通公众更是“缺场的”，被排除在了游戏规则的制定者之外。

三、基于预算管理视角下的科研单位财务管理制度设计

(一)完善相关法律法规法律从本质上乃是一种“契约”(contract)，其本质意义是交易双方或者多方的一种合意，这种合意主要体现在人们为了更好的保障自己的合法权利或利益，而把一部分原本属于自己的天赋权利让渡出来，形成规范性文本，作为人们的行动规则。在“社会契约理论”的核心观点里面，法律契约并不是让人们迷失自我，相反是为了更好的实现自我价值。这事实上就是要求对科研单位财务管理公共预算进行新的规范的统一的权威的立法。

(二)构建科学的科研单位财务预算决策体制具体到科研财务预算中，需要政府、社会、学校、公众的共同参与，各自充分表达自己的利益诉求。同时网络式的结构还要求财政、税收、会计、审计等部门联动。基本的步骤如下，为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置；通过税收和借贷(公债)筹措预算财源；通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展；促使相关单位对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；提供不同层级间资金转移的机制；作为预算计划的科研财务预算管理的工具；经由相关主体监督使其计划实施更具经济、效率和效能。

(三)完善预算执行监督机制可以综合运用会计对预算进行分析、记录、汇总、评估和说明科研单位的预算管理及执行状况。定期形成财务报告并公诸于众，它是衡量科研财务绩效的依据，了解财务状况的判定标准，分析工作业务成本的工具，判断财务合法的依据。一个高质量的财务报告应符合及时性、内容的公正性、适用性、可信性、可比性、中立性、物质性、连贯性、内涵的丰富性等基本要求。同时，要加强对科研预算的审计，在科研单位财务管理当中，审计是相当重要的。因为审计提供了可信的独立裁决，使财务报表合法，同时指明了科研单位管理者履行职责的方式；通过审查程序、管理和政策或计划管理，有利于组织效率的提高，同时审计也可以发现科研单位的预算舞弊行为。