投融资体制改革精品(七篇)

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篇(1)

关键词：水利工程 投融资 体制改革

党的十指出，要将水利工程放在重点位置，并突出生态文明建设的精神内涵。随着我国社会经济的不断发展和进步，水利工程建设需要面临更加繁重任务，如何依据政府宏观经济调控策略及现阶段经济变化形式，不断对水利投资融资制度进行改革和完善，并建立行之有效的投融资机制，是目前水利投融资改革工作需要面临的重点问题。本文指出现阶段水利投融资体制改革存在的主要问题，并探讨相应的解决措施。

一、水利投融资体制改革过程中存在的主要问题

（一）资金投入严重不足

现阶段，在政府所有基础设施投资中，水利工程基础建设项目投资占比最小，且在GDP中所占的比例也比较低。为了使水利工程投资能够随着我国经济的发展而实现稳步增长，相关研究机构对水利工程投融资进行了研究和分析，并认为水利基础建设项目最佳投资占比应为我国GDP的0.79-0.84%。但是，现阶段我国水利建设平均投资水平远远低于这个区间。

（二）投资渠道仍以公共财政为主

由于现阶段我国水利工程建设大幅增加，传统水利投融资体系已经无法满足日益壮大的发展需求，进而导致水利产业投资逐渐向生产资料领域延伸。随着我国现代工农业及服务业的不断发展，国民经济产生大量剩余，一定程度上拓宽了水利投资的渠道，也使得投资领域不断拓展。但是，水利投融资渠道仍以公共财政为主，一定程度上制约了投融资改革的进程。

（三）投资决策资金管理存在漏洞

水利投资决策主要依据是可行性研究报告，能够综合反馈出水利工程的经济性，并以此为根据制定出科学合理的可行方案。但是，很多水利工程在进行经济性能分析时，往往缺乏理论支持，也无法与实践经验充分结合起来。同时，在确定投资方案过程中，也缺乏系统的考证和研究，最终导致水利投资量不明确，进而影响到投资预算的准确性。

二、水利投融资体制改革应对策略

现阶段，水利投融资在进行体制改革过程中，出现很多制约因素，使水利工程的良性发展遭遇瓶颈。针对上述问题，根据多年实际工作经验，认为该从以下三个角度加以改进，进而保证水利投融资体制改革顺利进行。

（一）加大政府投资力度，优化投资结构

国家和政府应继续在财政上支持水利产业投资，并保证财政支持水利建设的资金能够维持在可控范围之内。严格遵守我国相关法律法规中要求和规定，进一步增加预算内的水利工程投资资金，保证预算内资金能够按照法律法规中所限定的比例进行增长。采取有效措施，将财政资金逐渐向水利工程建设项目投资领域倾斜，并使其固定在一定水平之内。2015年，青海省水利厅计划投资60亿用于全省水利工程建设，旨在从投资总目标及保障机制等方面进一步推动水利工程项目建设。同时，制定并出台相关水利工程补贴政策，通过立法形式筹集水利发展资金，并预留风险基金。集中地方留成资金，并将其用于水利建设项目发展中。同时，各级政府在应预留一定比例周转资金，用于支持水利工程发展。

（二）拓宽投融资渠道，增加水利信贷投入份额

水利投融资本身处于市场竞争弱势的位置，而目前我国尚未形成服务于水利工程建设的金融服务体系，导致其发展过程中面临更多压力。为有效促进水利投融资体制改革，须首先对水利金融服务体系进行完善，强化制度对投资体系的保障作用。其次，落实和贯彻国家政府现阶段水利投融资体制改革政策的基础上，不断在实际工作在对其进行深化，并在此过程中对投融资渠道进行有效拓展。例如，可通过优化投资环境、引入社会资金来实现，并积极探索新的投融资模式，建立健全社会服务体系，为水利事业发展夯实基础。再如，积极拓宽投资渠道和投资方式，继续吸引外国资本的投资，并保证相应的配套资金能够及时到位，进而不断加大外资投资规模。例如，“十二五”战略目标确立后，青海省在招商引资、吸纳社会资本等方面取得了很多成就，且自筹资金累计达到33亿元，有效推动了河道治理、灌溉等工程的建设。在这个过程中，要降低外资和社会性投资的市场门槛，对社会资金投入水利建设项目专项资金管理模式进行积极探索，正确引导投资政策及经济信息服务。

（三）优化投资决策阶段资金管理

水利投资不仅能够对工程造价的合理性产生深远影响，也是水利工程项目成本控制的中重要环节，因此要对投资决策阶段资金管理进行不断优化。首先，要保证基础资料的真实性、准确性及完整性，进而为分析水利项目经济效益提供技术指导。其次，要不断完善可行性分析报告，并编制投资预算报告书，进一步运用科学手段，水利项目技术是否可靠、投资是否盈利进行充分论证，是投资决策重要环节。在进行可行性分析时，要针对目前市场现状和走向，结合国家未来发展规划，综合各方面因素确立水利工程建设项目的投资规模、建设标准和建设周期等。

三、结束语

综上所述，对水利投融资进行体制改革，能够保证水利工程项目投资控制顺利实施，并且能够及时对水利行业产业结构进行调整，并在规范市场行为和秩序等方面产生积极意义。与此同时，水利投融资体制改革也能够为国民经济宏观调控提供方向和指导，为政府部门制定投资决策提供依据。为此，要正视投融资机制面临的重点问题，并根据实际情况提出行之有效的解决措施，旨在为水利投融资体制改革相关研究提供一定方向。

参考文献：

[1]张光锦，范海燕，谭杰.推进海河流域水利投融资体制改革的探讨[J].海河水利，2013

[2]徐敏，王凌，徐勇.国内外水业投融资体制改革研究综述[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2013

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关键词：铁路技术经济属性；投融资体制改革；委托-

一、大力发展铁路的客观性和可行性

铁路运输的技术经济特性和中国的基本国情决定了铁路运输业在中国综合交通运输网中的骨干作用和主导地位。

荣朝和（1990）认为运输化是工业化的重要特征之一，也是伴随工业化而发生的一种经济过程，中国仍处于需要迅速扩大运输能力的运输化初级阶段。王际祥（1995）提出，从20世纪80年代末开始，随着经济发展特别是伴随着产业结构的显著转变，中国铁路货运需求增长已经逐步由第Ⅱ阶段向第Ⅲ阶段过渡，并于90年代初进入第Ⅲ阶段，这一阶段据估计要延续60年左右的时间。中国目前处于城市化阶段的后半部分，铁路客运需求总体仍将处于上升阶段（见图1）。

总之，工业化的全面推进，外延型与内涵型并进将是今后几十年内中国铁路运输业适应国民经济与社会发展

的必然选择。

二、铁路投融资需求分析

自从铁道部2003年提出铁路“跨越式发展”战略以来，2004年1月通过了中国铁路史上第一个中长期发展规划－《中长期铁路网规划》，2006年10月正式了《铁路“十一五”规划》。2007年10月国务院批准的《综合交通网中长期发展规划》，把到2020年中国铁路营业里程增加到12万公里以上。

按照《中长期铁路网规划》和《铁路“十一五”规划》安排，未来10年内铁路建设投资年均3000亿元左右，“十一五”期间安排的铁路建设投资约15000亿元，其中基本建设投资约12500亿元，约是“十五”期间的4倍。这预示着随着铁路大规模建设的展开，铁路投资规模将急剧扩大，并将持续相当长的时间。

目前铁道部投资的资金来源有铁路建设基金、折旧、中央财政预算资金、国铁留存利润和发行债券、银行贷款等债务融资。“十一五”期间，估计每年征收的铁路建设基金约500亿元，但鉴于铁路建设基金还具有偿还贷款利息等功能，参考以前年度铁路建设资金使用情况，按照最高年度的80%估算，每年可用于基本建设投资的也就在400亿元左右。“十一五”期间，每年能够提取的折旧资金约400亿元，但这笔资金主要用于更新改造等内涵扩大再生产。由此判断，铁道部每年可用于铁路基本建设项目资金投入权益资金应在500亿元左右。按现行的铁路融资框架测算，即铁路建设项目均以合资铁路方式投资建设，项目资本金占投资的50%，且铁道部在合资铁路中占50%，那么，铁道部年均需要投入项目资本金750亿元，其余的750亿元项目资本金要依靠地方政府或企业等投资主体的股权投资，另外1500亿元的建设资金则依靠各项目公司（新线合资铁路公司）以债务融资方式解决。

采用现行的铁路投融资存在几个问题：一是铁道部应投入的项目资本金融资问题。铁道部每年还需要以债务融资方式筹集250亿元，债务融资的“还本付息”完全要依靠国铁运营负担，从而导致国铁债务负担持续快速增长，必将对国铁运营造成不良影响。二是除铁道部投入以外的项目资本金融资问题。按照目前铁道部与31个省、区、直辖市签署的省部协议，地方政府对铁路项目资本金投入最多每年在500亿元左右，这样每年至少需要通过吸引社会资本融资250亿元左右。三是项目公司的债务融资问题。项目公司每年需要以债务形式筹资1500亿元建设资金，即使融到了也会导致某些项目公司承担过重的债务负担，从而给未来经营（尤其是运营初期）带来许多困难。

显然，既要突破现行的投融资格局，充分调动各参建各利益主体的积极性，实现铁路的快速发展，又要对现在“一切为了发展”的短期目标所可能带来的问题有所准备，建立起适应市场经济要求的铁路投融资新格局。

三、铁路投融资体制改革的思路

（一）中国铁路改革的特殊约束条件

目前中国铁路运力不足，路网规模有待扩大，外延型与内涵型并进将是今后中国铁路运输业适应国民经济与社会发展的必然选择。在这个特殊的时代背景下，中国铁路就产生了其特殊的约束条件－铁道部必须对下属的几乎所有运输主体实施高度集中统一的运输高度指挥权，以及为了保证这种运输高度指挥权的高度集中统一。只要铁路需要高度集中统一的运输高度指挥权，作为行使该权利的主体，铁道部就必须既是企业，又是政府。

铁道部“政企合一”的身份形成了任何非部有资本一旦进入铁路即被“锁闭”的局面，从而成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的非部有国有资本和非国有资本无法进入铁路产业的最大障碍，事实上这种进入障碍是因“锁闭”的退出障碍而生。

随着改革开放的进行，铁路政策的目标增加了“社会资本参与”和“市场灵活性”，从简单的3个增加到了5个，多元化目标之间难免造成冲突。

（二）中国铁路投融资改革政策思路

为了填补铁路建设资金的巨大缺口，中央政府要以政策引导和资金投入的组合方式，充分调动地方政府和企业的投资积极性，改变国铁“一股独大”的局面。在“政府主导、多元化投资、市场化运作”改革总体思路的指导下，在当前条件下，中国铁路投融资改革应抓住以下两个重点，一是合资铁路的建设，作为非部有主体的地方政府和大型国有企业及有实力的私营企业，特别是那些作为铁路受益者和大用户的政治和经济实体，是继铁路建设基金之后最有可能和最稳定的资金来源。二是进行股份制改造，以存量换增量，用较少的增量资本去盘活更多的存量资本，对更多的铁路资产进行重组、并对有条件的争取改造上市，进行滚动发展。

从世界其他国家的铁路发展历程来看，各国政府最终都试图将铁路扭亏为盈，甩开铁路亏损的财政补贴包袱。“大力发展”是中国铁路短期的发展目标，一切都服从于这个发展目标。从长期来看，铁路完成自己的历史使命并不成为财政补贴的包袱已是最好的结果了；而且铁路建设经营主体从一元走向多元化，为了应对铁路短期的高速发展之后可能带来的种种问题，这要求进行铁路建设项目分类投资，建立有效的责、权、利统一的投资机制，理清国家与铁路的关系，使企业角色回归。对于不同的参与者，要采取不同的利益诱导机制来调动其积极性。地方政府参与铁路建设无非是政绩或中央政府行政指令的驱使；企业或社会投资者的本性是“逐利”；甚至在中央政府、铁道部、铁路局和国家铁路建设投资公司（铁道部出资者代表）委托链的每一环都有自己利益目标。

铁路建设与经营既要进行分类投资，分清政府信用与市场信用，分清政府行为与市场行为；也要针对不同的参与者采用不同利益诱导机制，使各个参与者所面临的激励与风险相对称，使激励与风险相匹配。

1、分类投资。根据铁路线路对铁路运输工具提供服务的排他性与否和竞争性与否，可以将铁路线路分为三类。一是纯公共物品，主要包括落后地区的国家铁路网干线、国防线、国土开发线、落后地区支线，这些线路具有非排他、非竞争和不可分性，公共性很强，接近纯公共物品。二是纯私人产品，主要包括经济发达地区的国家路网干线、支线、企业专用线、这些铁路存在替代方式的激烈竞争，铁路运量也相对饱和，拥护程度高，接近纯私人产品。三是准公共产品，这是铁路网中的主体，这些线路在达到“拥挤临界点”之前，公共产品性质突出；但是在“拥护临界点”之后，私人产品性质突出。对于公共产品属性突出的公益性铁路和“拥挤临界点”之前的铁路，社会外部性约束条件使得非政府主体不具备直接进入其建设与经营领域的条件，只能由中央、地方政府作为建设经营的主体，根据中央、地方的受益程度不同，划分各自的投资比例。对于纯私人物品属性的铁路和达到“拥挤临界点”之后的铁路，其私人产品属性为主，铁道部可以积极吸引地方政府和社会资本进行建设经营，甚至可以放弃对部分线路控股权。这样既可以将有限的资金用到公益性铁路的建设，又可以运用这些线路的盈利对公益性铁路间进行“交叉补贴”，减少公益性线路的亏损压力。

2、利益诱导。实行项目法人责任制，落实中国铁路建设投资公司和各铁路局这两个铁道部出资者代表、地方政府、企业等参与者的权利和责任，为实现“政企分开”的长期目标铺平道路。中国铁路建设投资公司和各铁路局作为铁道部出资者代表，其目标之一是体现国家意志，但同时也有进行公司化运作的要求，这两个目标并非总是协调的。只有对国家已经明确定位的建设项目，出资者代表在投资项目上的目标才能明确，义务与责任也同时可以精确定位。地方政府的最大目标是追求政绩，这与中央政府的目标有出入。中央政府利用行政指令的方式远不如采取“利益捆绑”的方式来调动地方政府的积极性，建设项目要适当考虑地方政府的政绩诉求。企业和社会投资者“逐利”的本性会驱使其进行“撇奶油”的行为，任何亏损的项目对于这类参与者都是不会涉足的，收益不足的项目，要给予这类投资者利益补偿，确保合理的回报，调动其积极性，保证其长期的健康发展。这样，既可以充分调动参与建设的各利益主体的积极性，实现铁路的短期发展目标，又利于将来从容应对铁路高速发展所带来的种种问题，实现铁路的长期发展目标。而且从整个国民经济来看，部有经济不仅控制了铁路运输业的关键性业务领域，而且在竞争性业务领域引入了具有更高效率的民营企业，改变民营经济过于密集地聚焦在加工工业、贸易餐饮业等领域的不均衡状态，促进经济结构的合理化。甚至某些关键性业务领域也允许民营经济进入，以产生“鲶鱼效应”，激活部有经济的竞争活力。

（三）政策建议

1、加快铁路改革的立法，设立独立的监管机构，加强监管。必须采取先立法、后改革的原则，减少改革带来的波动与改革的成本。设立独立的监管机构对部有经济的各级链、非部有经济进行监管，使激励和责任相对称。

2、根据中国居民投资渠道较少的情况，可以成立铁路产业投资基金，拓宽铁路建设的融资渠道。产业投资基金可以将居民的大量储蓄直接转化投资，既可以增加铁路直接融资的比重，减少铁路的债务利息负担，又可以通过铁路运输稳定的收益支持资本市场的健康发展。

3、逐步理顺铁路的价格体系，稀释某些政策目标，建立适应社会主义市场经济的铁路运价形成机制和管理体制。分期分批地、有步骤地放开铁路运输服务的价格。

参考文献：

1、王俊豪,周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M].经济管理出版社,2004.

2、荣朝和.探究铁路经济问题[M].经济科学出版社,2004.

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Abstract: Cangnan countyis a large population county in south of Zhejiang province,there is prominent contradiction between infrastructure financing needs and the lack of government financial investment;low level of the infrastructure marketization,single financing way,higher operating cost problems restrict the economic and social development of Cangnan,this paper takes the contradiction and problem as a starting point to propose the suggestions that deepen the financial market reform and infrastructure,innovate Cangnan investment and financing systems and mechanisms andestablish a financing platform,comprehensively foster economic and social growth.

关键词:投融资;改革;基础设施;市场化;经济建设

Key words: investment and financing;reform;infrastructure;marketization;economy construction

中图分类号:F83 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)21-0014-01

0引言

解决好基础设施建设资金来源问题,探索和实践多种市场化的、创新型的融资模式和融资手段,对于加快苍南县改革发展,实现“后发崛起、全面跨越”具有特殊重要的意义。

1理顺投融资体制,助推经济发展

借鉴外地成功经验,新的投融资管理体制要由决策、管理、执行、监督四大块组成,建议设立专门机构负责全县投融资及偿债工作。

1.1 投融资管理委员会,作为投融资的决策层,由县主要领导担兼任管委会主任,成员单位由县府办、发改、经贸、财政、监察、国土、规建、环保、审计、各指挥部门等有关部门组成,主要负责研究全县政府建设资金的投资方向和融资方案,审定政府投融资计划,决策政府投融资工作中的重大事项等。

1.2 投融资管理中心,投融资的管理层,主要负责落实管理委员会的重大决策事项,统筹管理政府项目的政府投融资业务,建立稳定的还款机制和风险预防机制,拨付资金并监督运行等。

1.3 资产运营公司,投融资的执行层,作为独立项目法人,负责对内投资,统一经营授权范围内国有资产,并承担其保值增值责任。

1.4 投融资监督委员会,投融资的监督层,由县监察、财政、审计等部门组成,主要负责项目投融资工作监督管理。严把工程预算关和决算关,对政府项目“概算超估算、预算超概算”要从严审查。

2整合投融资平台,优化项目服务

立足于做强做大、整合资源、优化组合、服务项目,建议整合成以下七大投融资平台:①苍南县城市建设投资开发有限公司,主要负责市政基础设施建设,工业标准厂房开发,以及苍南工业园区基础设施的投融资营运;②苍南县沿海产业带开发有限公司,主要负责海涂围垦,渔港设施,以及临港产业新城开发建设等;③苍南县交通投资开发有限公司,主要负责交通道路投资开发建设为重点,构筑交通基础设施建设的的投融资平台;④苍南县交通运输集团有限公司,主要负责县域城乡公共交通、长途运输营运;⑤苍南县水务集团有限公司,负责城乡给排水,污水处理项目建设营运等;⑥苍南县旅游开发有限公司,负责全县旅游项目建设和营运;⑦苍南县国有资产营运公司,负责县域范围内其他基础设施、公用设施投资建设。在融资平台整合的基础上,要对重点融资平台加大财政资金、存量资产、土地收益等优质资产注入,提升投融资主体的资产规模和营运能力,并赋予其独立法人的经营主体地位,以此来吸引更多的融资,从而真正建立起产权清晰、法人治理结构完善、拥有独立经营能力的新型投融资体制。

3加强投融资管理,控制融资风险

投融资工作要做到精打细算,降低融资成本。要加大与各金融机构合作,聘请专业金融理财专家,组建投融资工作专家咨询小组,为我县项目投融资实际运作出谋划策,提出融资的合理负债率和负债警戒线,以降低融资成本,控制融资风险。要出台深化投融资体制改革的意见,建立推进全县投融资工作各项监管制度,整合做强现有的融资平台,研究制定中长期项目投融资以及基础设施市场化运作的计划方案,确保我县投融资体制改革真正收到实效。

4拓宽投融资渠道,实现资金筹措的多元化

4.1 提升土地资产融资水平。土地是政府基础设施建设资金最大来源,要强化经营城市意识,充分重视规划引导作用,新城区城市规划道路、绿化、广场等市政项目都要和周围土地的征地捆绑运作,力求土地增值最大化,提高城市土地资产收益。

4.2 发挥商业银行的作用。政府要理出一批投资项目,建立资金项目的沟通机制。可以参照绍兴的做法,设立专项奖励资金,加大对各商业银行给地方政府投资项目支持的考核力度。组建苍南县建设担保公司,按比例放大贷款规模,专项解决我县政府投资项目融资和担保问题,减少银行贷款风险。

4.3 争取国家开发银行的支持。国开行贷款条件优惠,是融资的重点。大渔湾围垦项目已与国开行达成7亿元的长期贷款意向,应抓紧落实合作融资的具体细节。还要排出一些适合引进国开行贷款的项目名单,争取促成项目合作。

4.4 引导民间资金参与。苍南民间资金雄厚,要制定优惠政策,营运良好的投资环境,吸引民间资本改造旧城区、开发新城区、建设新农村,优化投资来源结构,放宽投资领域,激活民间资本的投资热情。信托融资已成为各地政府吸收民资参与项目建设的重要渠道。我县具备信托融资的各项基础,今后要加强与各金融机构、信托机构的衔接合作,选择交通、水处理项目,或者打包几个民生项目做为信托融资载体,拟订信托计划,推进政府向民间融资工作。

4.5 创新投融资模式。采用国际通行的TOT、BOT、BT(建设―转让)等形式,通过转让特许经营权,引进国内外资本参与市政基础设施项目的建设与经营,实现政府项目“投资―经营―回收―扩张”的良性循环。

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    关键词:城建投融资体制问题及对策

    当前,随着对城市基础设施需求的日益扩大,建立在高度集权的计划经济体制基础上的,以政府财力直接投入为主导,行政配置资源为主体的城市建设投融资体制,已无法适应城市化进程的需要,迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革,打破公用行业市场垄断,开放城市基础设施市场,进一步发挥市场配置资源的基础性作用,推行以市场化为取向的体制改革和机制创新,最终建立政府融资平台化、公用事业民营化、投资主体多元化、企业投资主体化、运营主体企业化、融资渠道市场化的新型投融资体制。

    一、目前城建投融资平台的现状及问题

    1.现有投融资平台脆弱,缺少实体支撑

    按照“政府投资、国企运作”的模式,各地通常以无收益的公益性资产为资本组建国资总公司作为投融资平台,然后以政府信用为担保进行融资并负责项目实施。由于缺少实体支撑,几乎没有经营现金流入,其财务指标通常达不到基本的信用标准,必须依靠政府资源的支持,才能勉强维持平台资金周转。

    2.债务问题突出,债务风险凸现

    一是筹资渠道单一,城市建设债务主要表现为对银行尤其是商业银行的贷款,资金还贷压力大;二是债务结构不合理,多为中短期贷款,资金还贷期集中,可持续能力不强;三是净资产负债率高。城市建设项目基本上是公益性项目,投资回报少,必然造成融资规模不断扩大,而资本金却未能与负债总额同步增长,造成了净资产负债率畸高。

    3.项目管理机制混乱,损失浪费问题严重

    目前,城建投资项目的具体实施一般由建设局、水利局等行业主管部门成立国有独资子公司作为建设业主,各子公司的组织体制不健全,管理人员不专业,违规问题较多。主要表现在:一是招投标不规范,存在规避公开招投标,评标把关不严,业主擅自变更招投标结果等问题;二是项目超概算严重,很多项目实际投资超概算50%以上;三是项目建设和基建财务管理不规范,普遍存在变更设计施工、违规签证、提前支付或多付工程款等问题。

    二、现行投融资体制运行中已暴露出的弊端

    1.投资主体单一

    目前,城建、市政、交通等领域的融资、投资、建设和运营主体均为各主管部门成立的国有独资子公司,呈现分散融资、单一建设、垄断经营、统一还贷的局面,这些公司拥有代行政府职能的天然业主地位,与政府往日成立指挥部直接参与投资和建设没有本质区别。

    2.成本约束弹性化

    现行模式其实就是“借贷主体是国资总公司,投资主体是各子公司,最终负债的还是政府”。这样,各子公司既不承担偿债风险,又缺少必要的约束机制,造成各种违规问题时有发生,普遍存在损失浪费资金的现象。

    3.融资渠道狭隘化

    现行的投融资体制,融资渠道单一,高度依赖银行,不利于民间资金、企业资金和外资进入城市基础设施建设领域。事实上,许多私营企业、外资企业有意向出资参与城市基础设施的建设,但缺少准入规则,城市基础设施投资管理呈封闭式运行,使外界参与投资出现瓶颈效应,抑制了企业和个人参与经营性项目公平竞争的积极性,阻碍了政府财政之外的资金投入城市基础设施建设项目。

    三、对下一步城建投融资体制改革的建议

    1.及时转变思想观念。长期以来,城市建设的传统体制使得人们对城市建设中公用行业的理解发生偏差,往往只注重它的社会公益性、福利性的一面,认为公用行业向社会提供服务应该是无偿的,即使收费,也只能是象征性的。实践证明,无视公用行业经济属性的观点,只能导致这一行业的不断萎缩和衰亡。今后必须真正树立“经营城市”的理念,以符合现代企业制度要求的企业组织形式来运作城市建设,构建城建资金的良性循环机制,最终实现可持续发展。

    2.拓宽城建投融资渠道,节约政府投资,解决制约城建发展的“瓶颈”问题。在投融资时应注重直接融资,加快利用资本市场进行融资的步伐,建立科学的、合理的筹资渠道,完善筹资方式,形成城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程的良性循环机制。主要是从股权融资和债权融资以及各种融资模式的组合方面进行研究,挖掘城市基础设施建设投资的营利点,吸引民间资本和外资进入,实现市场化的投融资格局。

    3.盘活存量,搞活增量,推动城市建设的可持续发展。盘活存量资产、搞活增量资产和激活无形资产是经营城市的重要内容和组成部分,相辅相成,互为条件。通过经营城市,最终要使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环,真正实现“以城养城,以城建城”。

    4.实行“政企分开,投、建、管分离”,提高运行效率。实行“政企分开,投、建、管分离”,可消除原有体制下严重的“等靠要”现象,政府可以把主要精力转向为投资者服务,为各类投资者创造公平的投资环境。同时,政府应防止从统办统揽的职能定位极端走向全盘推向市场,由市场主宰的职能虚位极端,在整个城市投融资体制改革中,必须切实加强政府的监管、导向、调控作用。

    5.加强对城建资金的管理与监督。

    (1)加强制度建设。建立健全相关规范性文件,从制度上为强化建设资金管理提供保障,做到“二控制一加强”。wWw.gWyoO.Com

    (2)加强审计监督。把内部审计和外部审计、过程中审计和事后审计有机结合起来,包括对工程合同、支付凭证和工作量的审核,控制支出的合法性、合理性和正确性,并严格审核项目用款,减少项目资金沉淀。

    (3)配套进行项目管理体制改革,进一步发挥市场机制配置资源的功能。通过推行项目法人责任制、设计施工总承包制以及项目制等方式,对项目管理体制进行改革,降低建设成本,提高投资效益。

    6.建立城建发展专项资金,完善偿债机制。建立稳定的城建发展专项资金和可靠的贷款偿还机制,是保持城市建设可持续发展的重要保证。

    参考文献:

    [1]姜笑琴.转变政府职能完善投资环境[J].中国科技产业,2005,(5).

    [2]樊保军.小城镇建设与政府职能转变[J].村镇建设,2004,(3):15-18.

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为加快全省经济社会发展和城镇化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，现提出如下意见。

一、指导思想和目标任务

（一）指导思想：全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市

市政公用事业改革，加快推进城镇化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。

（二）目标任务：2009年底以前，各设区市建立定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制订切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。2010年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立适应我省城镇化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。

二、打造充满活力的城市建设投融资平台

（三）搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主

体。按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，积极探

索各种新的投融资方式，突破城建投资瓶颈。各设区市要结

合当地实际，整合城市资源和资产，拓展投融资渠道，制订

切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资

公司（或集团）作为政府主导的城建投融资主体，并明确其

城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府

部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原

来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一

由投融资主体运营管理。城市建设投融资主体经授权依法享

有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的

城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分项

目的运营。原有融资能力强且运作较好的城市建设投资公司

或市政公用事业资产经营公司，进一步完善法人治理结构和

扩大资产规模后，可直接作为政府主导的投融资主体。有条

件的县（市），也要搭建城市建设投融资平台。

（四）建立城市资产与资源注入机制。建立政府对城市

建设投融资主体资本金注入制度，现有的城市建设资金要统

一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），

要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资

产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目

投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财

政、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、

土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入

机制，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产

质量和运营能力。

（五）建立城建投资主体偿债保障机制。优化城市建设

投融资主体的债务结构，严格控制债务风险。根据具体情况，

可以采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、

财政专项收费受益权和财政专项补贴资金承诺等多种方式

为城建投融资主体融资担保。从财政资金、土地出让收益和

其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基

金，委托城市建设投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利

性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建

设相适应的城建投资主体偿债保障机制。

（六）建立城市建设投融资人才激励机制。城市建设投

融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事

会成员由政府提名。鼓励行政机关公务员、事业单位编制

人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任

制，工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪

酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机

构和咨询服务机构建立长期合作关系。

三、拓展多种形式的城市建设融资渠道

（七）扩大直接融资的比例。认真贯彻落实《国务院关

于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》，逐步提高直

接融资在各地城市建设中的比例。灵活运用企业债券、股票

上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接

融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其他

方式，培育1—2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行

试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领

域的投资规模。

（八）创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制

度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、

县（市）政府及其有关部门要严格控制重大城市基础设施项

目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的

土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应

在一个月内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融

资主体设立土地储备中心或分中心，通过项目合资、合作等

多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发

工作。

（九）大力开展项目融资创新。进一步加大盘活存量资产

的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特

许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设

项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许

经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机

器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租

赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设—转让）、

BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）和PPP

（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资

创新。

（十）加快地方金融服务体系建设。各市要把加快地方金

融服务体系建设作为推进城市建设投融资体制改革的重要

工作来抓。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设

立分支机构，开展业务。加快地方商业银行的发展，通过多

种形式，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。

充分发挥保险、信托、担保、咨询等金融机构在城市建设投

融资中的作用。

四、切实改善城市建设投融资环境

（十一）积极转变思想观念。增强创新意识和忧患意识，

摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立城市

建设投融资体制改革创新的观念。克服狭隘思想、部门利益

的局限，树立一盘棋意识，促进城市资源的有效整合和合理

流动。遵循资本市场规律，创造良好的融资环境和氛围，吸

引更多的资金投入到我省城市建设中来。

（十二）加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场

监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源

分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设

投融资主体间的关系。各级政府及其行业主管部门要做好城

市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项

目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对建设项

目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的

规划、施工、质量、安全等行业的指导和监管。财政部门要

保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产监管部门要

加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增

值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪

审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的

监督和查处。

（十三）继续深化市政公用事业改革。全面落实《河北

省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的

意见》（冀政〔2004〕33号），进一步加快建立城市供水、供

气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特

许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市

场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的

建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理

队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不

断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。

（十四）完善城市市政公用产品定价机制。严格按照国

家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费

标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+

税费+合理利润”和“保本微利”原则，尽快研究制订市政

公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿

机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金

压力。

（十五）有效防范投资风险。加快制订中长期城市建设投

融资规划，建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项

目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。采取

有效措施，防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用

风险。财政部门、审计机关要加强资金的监督管理，认真做

好项目跟踪审计和检查，加强对项目的事前评审、事中监控、

事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资

金的安全、规范和高效使用。财政部门不得为投融资主体作

融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不得相互担

保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专

项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用。

五、加强组织领导

（十六）加强对体制改革工作的领导。各级政府要高度

重视城市建设投融资体制改革工作，切实加强组织领导。建

立政府主要负责同志负总责的工作机制，充分调动各方面的

积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予

以支持，确保城市建设投融资体制改革顺利实施。

（十七）健全投融资决策机构。各市要成立由政府主要

负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城

市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，

负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等

投融资工作中的重大事项。

（十八）提高工作水平和工作质量。各级政府和城市建

设主管部门的负责同志要加强城市建设投融资理论的研究

和学习。抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同

志充实到城市建设投融资主体，围绕城镇面貌三年大变样的

总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具

体谋划。对在推进城市建设投融资体制改革中取得突出成绩

的市、单位和个人给予表彰和鼓励。

篇(6)

一、上海市社会事业投融资发展的现状和问题

近年来，随着上海经济的持续发展、高科技的迅猛发展以及对外开放的进一步扩大，社会事业若干领域的产业发展进程日益加快。教育、文化、卫生、体育等领域体制改革力度加大，设施面貌显著改善，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的发展格局。

教育领域。通过改革高校后勤管理体制，运用“政府优惠政策、学校提供土地、企业投资建设、学生缴费还贷”的机制，新建一大批学生公寓等后勤设施，加快推进了高校后勤服务的社会化。到目前为止，上海运用新机制共建成学生公寓150万平方米以上，总投入近20亿元。与此同时，吸纳社会各界投入资金约35亿元，新建民办高校18所，有效解决了高校扩招的瓶颈问题。

文化领域。20世纪90年代以来，通过探索“政府政策优惠扶持、政府引导与资源置换结合、贷款融资推动、土地开发带动、节庆盛会拉动”等多种融资方式，促进文化设施的建设，加快了文化事业的产业发展。到目前为止，上海文化设施的投入达到200亿元，其中，大部分资金是通过资产置换、社会募集和企业自筹等方式筹集，政府直接投入约占全部的10％左右。

体育领域。适应广泛开展全民健身活动、积极发展竞技体育的要求，通过发行体育彩票，探索俱乐部、企业主办等经营形式，积极筹措和广泛吸纳社会资本，发展各类体育项目。到目前为止，全市体育产业资产规模约200亿元左右。

卫生领域。通过组建申康公司，将政府拨付市级卫生事业的增量资金改为投资，逐步建立了市级卫生事业多元投入的新机制。“十五”期间，上海市政府安排投入20多亿元，可带动多元投入30多亿元。同时，在国家政策框架内，探索社会资本进入卫生领域的新路。目前，全市经卫生部批准的中外合资合作医疗机构达到13所，其中医院6所，床位数436张，门诊部7所。民办医疗机构101所，其中医院31所，床位数2428张，门诊部70所。

但上海社会事业投融资体制尚存在与市场化发展不相适应的方面，主要表现在：

（1）管理体制不能适应形势发展的需要。在社会事业领域，高度集中和行政干预的管理体制，仍然没有得到根本性改变。政府包办、管办不分的现象还在很大程度上存在，现行预算和管理体制还不能适应市场化的需要。

（2）准入机制有待完善。社会事业的不少领域，既有意识形态和公共物品属性，又有市场竞争和商品价值属性。这是在社会主义市场经济条件下的一种既有社会效益，又有潜在经济效益的产业。然而，由于部门利益机制和政策方面的原因，社会资本进入社会事业仍然有许多限制。

（3）资产意识和市场意识较差。在近些年的改革过程中，事业单位的改革有些滞后，这导致一些事业单位对改革的市场化趋向认识不足，主动性不够，在经营过程中，资产产权关系不明，资产安全、保值意识淡薄，自身缺乏竞争机制，管理成本居高不下。

二、深化社会事业投融资体制改革的总体思路

总体思路是：以深化投融资体制改革为动力，营造适应社会主义市场经济的投融资环境，充分调动全社会参与投资的积极性：以政府职能转变为切入点，提高投资效率、拓宽融资渠道，进一步实现投融资观念、思路和方法的创新。

从财政投入角度看，对社会事业的投入要根据项目特性、范畴和投入产出，改变简单的政府财政拨款模式，实行“拨改投”改革，优化财政性、政策性投入方式，通过补贴或补偿机制的改革，运用政策杠杆，吸引多元投资。具体来看：

一要充分借鉴城市基础设施建设投融资体制改革的经验。上海的投融资体制改革是从城市基础设施建设投融资体制改革开始的，主要经验有三个方面：一是调整了财政的拨款方式，原来是项目需多少资金就全额拨给，后来是集中给一个口子，成立投资公司；二是授权经营，确立了国有资产运行体系；三是打破行业垄断鼓励民间资本进入。社会事业的投融资体制改革借鉴了这些方面的一些经验，今后还要继续借鉴这方面的经验。

二要强化市场意识。要转变对于社会事业投入的固有观念，根据公共物品的属性、范畴和涉及产业的情况进行分类，将资源分配从按计划分配转化为在政府指导下通过市场机制实行配置，从无偿或不计成本供给转化为部分按成本或准成本回收补偿，从完全依赖财政投入、政府包办转化为运用市场机制谋求发展。除了卫生事业中的基本医疗服务、教育事业的义务教育等必须由政府负主要责任、由政府直接掌握外，其他都可探索作为具有广阔市场前景的产业来发展。

三要改革和创新社会事业管理体制、运行机制。有关社会事业的行政管理部门，必须切实转变职能，综合运用经济、法律、行政等手段，对经营机构、市场实施全行业管理，实现从“办事业”到“管事业”。政府做好市场不能发挥作用的公共产品，市场能够做好的事情则由市场来发挥作用。政府对社会事业的投入，要明晰产权，建立国有资产出资人制度。

四要分类管理，突出重点。教育事业，要形成政府办学为主、各种社会力量共同参与办学的新体制，在保证政府基础性投入的情况下，逐步形成政府、社会、家庭共同投入的新格局。在高等教育甚至在高中阶段等非义务教育上，教育经费的投入主要体现“体制内做强、体制外做大；公共财政做强、市场资金做大”原则，把公共财政部分资金主要用于争创一流、建设重点特色高校，引导社会资金主要用于推进高等教育大众化及普及化。卫生事业，要加快推进“拨改投”改革，进一步做实申康公司，组建若干医疗集团，实行资产运作和集团化管理，用好增量，激活存量，挖掘潜量，形成医院集团法人治理结构、成本核算体系和社会多元投资的新局面。同时，要削低准入门槛，鼓励民营资本和外资积极参与，特别是在高档医疗市场方面的参与。根据上海医疗卫生机构的实际状况，对一部分二级乙类医院等进行转制。文化体育事业，要不断完善相关经济政策，形成有利于文化体育产业健康发展新环境。

三、推进社会事业投融资体制改革的操作性建议

1、在改革范围上，选择市场化、产业化发展程度较高，以及市场赢利前景看好的竞争性社会事业行业（项目）先行先试，并在取得经验基础上逐步向面上推开。一般而言，建议优先进行的行业或项目，可以包括教育领域中的高职教育、成人继续教育、高等教育等，卫生领域中的特需医疗、社区卫生、特色门诊、特大型医疗设备购置等，文化领域中的出版、广播电视等，体育领域中竞技体育场馆及设施运营、赛事运作等，以及民政领域的殡葬行业等。

2、在改革推进顺序安排上，实行先增量改革，后存量改革，以增量带动存量盘活。建议先将市级财力对社会事业领域的新增部分拨款转为投资，并要对上述投资提出明确的回报要求，至少是达到部分按成本或准成本回收补偿、保本（保值）要求，赢利性好的项目则还要提出增值和阶段性持股及退出的要求。对于市级财力历年投入所形成的存量资产的改革，由于实际上已经沉淀在系统各条块中、资产的清算与价值评估难度大且权属划分不清等缘故，现阶段还较难推开。将来可探索集团化管理等新的运营模式，积极实施存量资源的盘整。

3、在投资项目的选择上，建议先单体项目，后整体项目。单体项目诸如大楼、场馆或设施建设等，由于不涉及存量资产部分、权属关系简单、清算与价值评估便利，因而可以先行推开。至于整体项目，诸如医院、学校等，由于涉及多个单体项目、赢利性和非赢利性项目的划分、增量资产和存量资产的划分、多个投资主体的划分等，实施起来难度较大，现阶段还难以推开，具体实现方式有待于不断创新。

4、在投资主体的选择上，建议先地方投资主体，后中央投资主体。社会事业投融资体制的改革，势必要涉及到不同投资主体的利益调整问题，其中就不可避免地遇到中央和地方两个投资主体的权益划分。因此，从管辖权及操作难易角度来看，地方投资主体应先行一步，待取得成功后再推广到中央投资主体。

篇(7)

组织结构：明确四大工作组职责分工

南宁市政府融资体制改革领导小组办公室根据工作需要，下设综合、融资、监管、项目4个工作组，工作组由牵头单位和成员单位组成。牵头单位负责根据本组职责制定具体的工作方案，明确组内各项工作任务的分工，并牵头协调工作推进过程中遇到的问题，组织成员单位履行好本组职责；成员单位按照牵头单位制定的工作方案推进各项工作，并将工作中遇到的问题提交工作组研究解决。

工作进程：制定政策方案 落实组织实施

《方案》提出，加强政府投融资平台建设，支持平台公司做大做强，力争用2年左右时间完成政府投融资平台“借、用、还”一体化建设。在工作进程方面，由综合工作组负责的动员部署、制定政策和方案、组织实施三大流程组成。

工作机制：组织联席会议强化研究协调

《方案》对工作机制中的领导、沟通、责任和推进等方面做出了规定。

加强领导：各工作组牵头单位和成员单位要高度重视政府融资体制改革工作，成立相应的机构，由主要领导作为第一责任人，分管领导为直接责任人。

加强沟通：南宁市政府融资体制改革领导小组办公室定期、不定期组织召开南宁市政府融资体制改革领导小组成员联席会议以及专题研究协调会议，及时研究解决政府投融资平台建设和政府项目融资遇到的问题。各工作组牵头单位根据工作需要定期、不定期组织召开会议，研究解决实际工作中遇到的问题。各部门、单位对推进政府融资改革工作中存在的问题、成功的经验和工作计划安排，可通过定期编报融资工作简报来加强信息沟通。

强化责任：各工作组牵头单位和成员单位要制定切实可行的工作计划和工作措施，将各项工作任务层层分解落实到具体的科室和部门，落实到具体责任人。要按照工作要求开展各项具体工作。有关政策和方案的调研起草工作由牵头单位组织，牵头单位和成员单位各司其职，按时保质保量完成。各部门、单位的工作任务和责任纳入年度考核内容，由市行政效能主管部门定期跟踪督查，检查通报工作完成情况。

扎实推进：政府融资体制改革是一项较为复杂的系统工程，需要有关部门、投融资平台公司之间互相配合，共同推进工作。各部门、单位既要制定中长期的工作目标，也要编制短期的工作计划，采取扎实有效的工作措施，确保工作稳步、顺利推进。

社会管理创新

珠海香洲区：网络问政与民间公益“刚柔并济”

近年来，珠海市香洲区“刚柔并济”推动网络问政，把问政平台和网络论坛整合在其官网 “饭米粒”中，不仅实施政府对社会实行“刚性管理”，还把触角更多的伸向困难群体，开展民间公益，承担着社会“柔性管理”的角色。