单位工作建议精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇单位工作建议范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

部分单位会计基础工作依然存在薄弱环节，会计资料不齐全、会计账簿及会计报表不规范的现象依然存在。如有的单位没有会计报表；有的单位账簿设置不健全，明细账不齐全或有的根本没有明细账；有些单位账簿、凭证挖涂补改现象比较严重，会计数据的更改十分随意。具体表现为以下几方面：

（一）原始凭证方面在我国当前经济社会中，存在部分会计原始凭证的失真现象。它不仅严重影响了会计信息质量，也造成国有资产流失和财政收入减少。在一些行政事业单位的日常会计核算中，同样也存在着相同问题，有些单位对原始凭证审核不认真，主要表现如下：一是原始凭证填写不完整。行政事业单位核算的很多原始凭证不符合国家相关法规的要求，各项原始凭证要素的填写存在漏填、少填、不填等现象。如：开票日期经常不填写；开票人、收款人、只填写姓不填名，有的干脆不填写；购买单位的客户名称要么不填、要么填写不明确；项目内容、数量以及单位不填或少填内容的现象较为普遍；金额数字填写模糊，常出现漏填小写金额或大小写金额不相符。这些不完整的原始凭证不断被纳入行政事业单位的会计资料，影响了会计信息的准确性。二是原始凭证不真实。一是会计原始填写的经济业务项目与实际发生的项目内容不相符，诸如：明明是购物券，却填写为材料等品名，予报销。二是经济项目内容与发票使用范围、经营范围不符。如：使用商业零售发票，项目内容却填写为运输费，饮食业发票项目内容为复印费，既给会计监督造成了困难，又难保会计信息的真实性。三是使用过期作废发票及收费收据等。不按规定开具微机打印发票或不能同时全联次地复写开具发票，而是按各自需要“大头小尾”地开具各联次不统一的票据，造成支出方实际支出少，却以“大金额”票据列报，收入方实际收入大，却以“小金额”的票据列收入账，四是违规编制虚假的自制原始凭证。如编造人员名单领取各种劳务费等款项；编造到农贸个体市场购买材料等自制凭证从而套取现金。

（二）记账凭证方面一是有的单位填写会计记账凭证摘要写得过于简单，如汽车修理费、设备维修费、房屋修缮费等，摘要只写“维修”二字，不能说明经济业务的具体情况；二是会计科目名称不规范，处理业务不及时，有些单位到月底结账时，将当期发生不同经济业务的多张原始凭证填写在一张记账凭证上，分不清会计科目对应的是那些原始凭证内容，使一张记账凭证所附的原始凭证数量过多，业务记录乱而不准确；三是有的事业单位在开设银行专户时，将相关收支业务的会计凭证单独记账、单独保管，未列入单位财务会计总账内容管理，形成“账外账”和“小金库”。四是在年终结账时，有的单位制作会计凭证不是将列入和支出结转“结余”科目，而是将收入和支出相对转，不符合行政单位会计制度规定，使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。五是会计凭证内容不完整，如附件张数不填写，或编制人、出纳、稽核等相关人员不签字盖章。

（三）账簿设置方面一些单位没有使用财政部门统一印制的账簿，个别单位不设置总账，无法对各明细进行核对、控制和平衡账务，固定资产不入账，形成账外资产，现金日记账和银行存款日记账混用或一本账多年度使用，账簿在启用时不填写“经管人员一览表”和“账户目录”，会计人员调动时间和经管人员责任不清；账簿登记发生错误时更正方法不规范（挖补、涂抹、刮擦现象依然存在）。此外，一些单位财务报告只有报表，没有报表附注及财务状况说明，也存在财务报告内容不完整，账表不符的情况。

二、实务操作方面存在的问题

在实务操作方面存在的主要问题由如下方面：第一，白条列支、无领导签字列支。该问题在基层行政事业单位较为普遍地存在，当然部分属于环境因素造成（如向农民购买的货物没有正规发票），但领导和业务人员的法律意识因素也不容忽视，其导致的直接后果首先是销货方的漏税，抑制财政收入增长；其次是为滋生腐败提供了温床，为构建和谐社会设置了障碍。第二，往来款过大、白条抵库严重，不注意清理、催收。有些单位不知候年马月借出的款项，历经了几轮领导或财务人员，有些债务人已经死亡或失踪，形成了呆账、坏账，导致了国有资产的流失。第三，账务处理不及时。笔者曾在检查中看到过某单位的账务，该单位2005年以来部分原始单据（包括支票存根、银行存款进账单及一些报销单据）积压在出纳手中长期不做账务处理（没有具体原因，也没有违规违纪）。这只是财务处理不及时的个案，有些单位三、四个月甚至半年才做一次，致使会计信息失真，给单位内部管理带来消极影响。会计核算方面，存在着如下问题：第一，财政监督管理不力。行政事业单位主要资金来源于财政拨款，这种性质对其财务行为产生了一些不良影响，主要表现为：一是看银行存款花钱“有钱不花，过期作废”的错误观念比较严重；二是较少关注资金使用的合理性。第二，会计人员素质不高。目前行政事业单位的会计直接来源于财经专业的很少，大多数会计人员是从其他岗位转岗而来或直接由其他岗位人员兼职。第三，财务工作得不到重视。由于行政事业单位很少涉税，业务量也较小，监督检查的辐射面也较小，导致有些单位领导把会计工作放在可有可无的位置。第四，处罚力度不够。严格执法是实施“依法治国”方略的客观需要，也是财政监督检查工作的生命线。但在财政监督检查中，往往执法不严，处理偏轻，这是造成违纪违法问题屡查屡犯、屡禁不止、财经秩序混乱的重要原因。现实中处罚入库难是普遍存在的问题，涉及到对人的处理就更难了。

三、完善基层行政事业单位财务工作几点建议

（一）建立健全严格执法机制，强化财政监督检查的地位和作用进一步加大对违纪、违规的处罚力度，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，使财政监督真正起到震慑和示范教育作用，从而减少违法违规问题，规范财经秩序。在财政监督方面，应加强会计监督是保护国有资产、建立社会经济秩序的一项基础性工作，也应该成为财政监督的一项重要而紧迫的任务，财政部门作为会计的主管机构，对会计工作负有管理、指导、监督的职责，建立健全财政监督机构，扩大监督覆盖面，做到专项监督与全面监督的相结合，事前监督、事中监督、事后监督相连贯，及时发现潜在问题，对基层行政事业单位财务工作进行全方位、多层次、全程化的监督。

（二）加强会计人员队伍建设一是提高会计人员的从业门槛，没有会计从业资格者不得从事会计工作，对无会计证和新上岗人员，必须参加会计从业资格统一考试，或参加会计证上岗培训，经考试合格，取得会计从业资格证书，才能持证上岗，否则不得上岗；二是切实加强会计队伍的后续教育，各级财政部门要对行政事业单位的会计人员进行培训，组织以会计法、会计制度、会计准则和《会计基础工作规范》为主要内容的培训，使会计人员熟练掌握会计业务的规定的要求，并作为提高会计人员业务素质的硬性措施，严格执行；三是对行政事业单位的会计人员进行定期或不定期的考试、考核，不断提高会计人员的思想素质和业务素质。提高会计人员素质，以贯彻实施《会计法》为契机，严格执行修改后的新《会计法》及一系列相关配套制度，提高财会信息质量。

（三）进一步深化行政事业单位会计制度改革实行行政事业单位会计集中核算，是解决会计核算存在问题的重要途径：一是快速提高会计人员的整体素质。二是有效改善会计人员的工作环境，有利于让会计人员能在没有羁绊的环境中依法行使会计核算、会计监督的职能。三是加速会计电算化步伐，优化服务质量，提高工作效率。

（四）明确经费开支标准，规范经费支出渠道建议制定一套切实可行的经费支出标准，在行政事业单位统一执行，只有通过执行统一的经费开支标准，才有可能遏制各单位在费用支出上互相攀比，滥发钱物的现象；规范财政专户管理与核算，一是要规范收入管理，二是要规范支出管理，在支出拨款上要注明用途，方便核算，专户内部账户之间不能划转，一切支出通过拨款途径解决。

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关键词：商业银行；结算账户；年检

中图分类号：F830文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2011)10－0086－03DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.23

近年来，随着我国市场经济深入发展，存款人因被撤并、解散、宣告破产或关闭、注销、被吊销营业执照，以及更换法定代表人或主要负责人、住址等造成其开户信息的变动日趋频繁，这为商业银行落实单位银行结算账户年检工作提出了新的要求[1]。久悬账户、问题账户的产生呈上升趋势，给账户管理带来了难度，一些不法分子利用账户管理漏洞实施逃废债务、洗钱等犯罪活动，给商业银行带来现实的经营风险。为有效规避单位银行结算账户管理风险，本文以重庆商业银行2010年账户年检数据为样本，对单位银行结算账户年检中存在的问题展开调查分析，以期探索有效控制账户管理风险的解决之道。

一、基本概况

截至2010年12月31日，重庆商业银行同一地区共有10个支行68个营业机构开办对公业务，其单位银行结算账户为21371户，已年检账户为14381户，年检率为67.29%。在中国人民银行账户管理系统中，该行共有6990个单位银行结算账户未置年检标志，其中当年新开立的账户有1018个，占未年检账户的14.56%；已被置为久悬标志的账户有3342个，占未年检账户的47.81%；其余未年检的账户有2630个，占未年检账户的37.63%。由于当年新开立的账户开户时已对其开户资料的有效性进行审核，已被置为久悬标志的账户交易受到控制，因此以下仅分析余下的2630个未年检的账户。

1.未年检账户的账户性质。其中，基本存款账户年检率最高，为88.67%；临时存款账户年检率最低，仅为78.75%（见表1）。基本存款账户年检率高的原因是作为存款人的主办账户，客户经常来办理业务，比较容易联系。临时存款账户由于其主要是为临时机构以及存款人临时经营活动发生的资金收付而开立，具有临时性，大部分客户非本地客户，经营活动结束后就离开了，导致联系困难，故其年检率最低。

2.支行执行情况。从表2可看出，即使在同一地区，各行际间的年检率差异仍较大，年检率最高的支行达93.14%，最低的支行仅为75.13%。但大部分支行年检率趋同，差异不明显。

3.未年检账户的交易情况。在未年检的2630个单位银行结算账户中，2010年曾经办理过业务的账户有2159个，占82.09%。

4.未年检的原因。在未年检的2630个单位银行结算账户中，其未年检的原因及分布如图1所示。由图1可看出，未年检的原因主要集中在客户未提供资料或提供资料不齐，占总数的47.76%；其次是资料已收齐且核对一致，但系统已无法做年检标志，占总数的20.30%。

二、账户年检过程中存在的主要问题

调查数据显示，重庆商业银行年检率总体不高。造成基层营业机构账户年检执行效果不好的客观原因主要集中在以下几个方面：一是客户不积极配合。部分客户不能及时把年检资料报给开户行，有些客户须在反复催促下才报资料。二是无法与客户取得联系。经过营业机构多次电话联系，但电话因故停机或电话空号或关机等原因,无法与客户取得联系，因此尚未年检。三是客户年检资料不全。因营业执照、组织机构代码证等年检资料不齐全，银行无法对此类客户进行年检。四是客户打算销户。因客户自身的原因，已停止经营或不需用账户，表示近期注销账户，不愿前来年检。五是账户资料信息变更。客户提供的年检资料与中国人民银行账户管理系统中的信息不符，需基本存款账户开户行变更账户信息处理。六是客户不在本地。客户在外地，需回开户行所在地后才可进行年检。

三、单位结算账户未年检原因分析

1.客户对账户年检工作配合度较低。现行年检程序要求存款人已开立的单位银行结算存款账户均需向开户银行报送年检资料，而年检的主要内容是核实开户资料的合规性、真实性，存款人要提供经年检合格的各类相关证照的原件和复印件。因此，对于一个在基本存款账户之外开立多个其他账户的存款人而言，意味着每年要在规定时间内到多家开户银行办理一个同样手续，令存款人产生了一定的抵触情绪，不愿意配合。

2.账户年检工作可操作性有待完善。《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》）要求银行对已开立的单位银行结算账户进行年检，但并未对银行机构如何开展年检工作作出统一明确的规定，使得各地商业银行的账户年检工作要求不一致，存在年检频率、年检时间段不一致，需年检的账户类型、需提供的年检资料要求不统一等，年检标准不同、年检处理程序不规范，严重影响了账户年检工作质量。部分银行机构年检工作开展较好，但有的银行机构此项工作推动不力，造成部分账户由于基本户开户行资料未及时更新，年检工作无法继续开展。

3.账户年检缺乏相应的行政处罚依据。《办法》第六十二条仅规定了银行应对已开立的单位银行结算账户实行年检制度，但对未开展账户年检或年检率低的金融机构和拒绝办理账户年检的单位在“第六章罚则”中未提出任何的行政处罚措施，导致账户年检制度形同虚设，账户年检工作也难于落到实处。

4.账户资料的核实缺乏有效手段。目前，账户开立机构需要对存款人开户申请资料的真实性进行核实，但工商行政管理部门、质量技术监督管理部门、税务部门等证件核发单位未与商业银行联网，商业银行无法核实存款人开户申请资料的真实性，只能凭经验进行形式要件上的审核，成为账户管理工作中的一大风险敞口，加重了商业银行责任[2]。

5.账户资料管理缺乏有效方法。目前，各商业银行在进行账户年检时，既要对已开立的单位银行结算账户的合规性进行检查，又要对其开户资料的真实性进行核实，年检工作量本已相当大，加之大部分商业银行对银行结算账户开户资料仍采用纸质管理方式，需要人工去逐一翻查资料是否过期，而目前面对银行结算账户的日益增加，落后的账户资料管理方式已成为阻碍账户年检率提高的一大原因。此外，随着经济快速发展，异地开立账户的情况越来越多，特别是建筑施工类企业等往往一个单位在异地有几十甚至上百个项目部，在较短的时间内将企业法人或单位负责人身份证件原件、公司的组织机构代码证原件、营业执照副本原件等相关资料交到不同账户开户地年检不太现实，客户身份识别对开户银行来说易流于形式。

四、对策建议

调查显示，造成账户年检执行效果不好的原因是多方面的，有客观方面的原因，也有主观方面的原因，但最主要还是客观方面的原因，即商业银行目前账户年检的技术手段落后和账户年检管理规范不完善。要想从根本上改变账户年检工作的面貌，必须从技术手段和管理规范两个方面加以解决。

1.建立联网核查体系。对于核查单位开户申请资料的真实合规性，可采取类似于现行居民身份证核查的方式建立联网核查体系，由工商、税务、技术监督部门将单位的营业执照、税务登记证、组织机构代码证等信息建立完整的数据库并及时更新，以便商业银行可随时查询存款人被撤并、解散、宣告破产或关闭、注销、被吊销营业执照以及更换单位法定代表人或主要负责人、迁址等开户信息变动行为，有效解决账户开户资料核实问题,从源头上把住风险控制关，防范和打击违法犯罪分子利用虚假证照骗取银行开立结算账户,从事逃废债务、洗钱、诈骗等违法犯罪活动。

2.实现账户资料管理的信息化。为提高年检工作效率，应对单位银行结算账户开户资料实行信息化管理。在开立单位银行结算账户时，对其开户资料逐一进行扫描，将证件号码、有效期限等关键信息录入商业银行核心业务系统，实现对开户资料的到期信息及时预警，以便商业银行及时提醒客户更新开户资料，将账户管理和年检工作常态化，避免银行因工作的突击性无法确保年检工作质量。同时人民银行账户管理系统应向商业银行提供规范接口，实现账户数据的自动提取报送，避免因工作人员录入问题造成商业银行核心业务系统与人民银行账户管理系统之间的信息不一致。

3.优化单位银行结算账户年检程序。一是根据账户管理系统的功能设置，只要基本存款账户申请变更后,其他账户的基本信息就自动变更。因此，建议改年检程序为先年检基本存款账户、后年检其他账户。存款人则只需向基本存款账户开户行提供相关证照等年检资料，基本存款账户开户行根据年检结果在账户管理系统中设置年检标识。二是建议升级账户管理系统程序。银行录入其他账户的年检标识时，账户管理系统自动效验基本存款账户是否已年检，对基本存款账户未年检，其他账户不予年检。三是对于其他账户的年检来说，因其开户时提供的资料具有一定期限的效力，如合同、证明、政府批文等，无需存款人年年都向开户银行提供。因此，银行可先依据基本存款账户开户行的年检结果和开户时提供的资料进行年检，对部分确实无法年检的账户，银行才通知存款人报送合同、证明、政府批文等年检资料。

4.进一步完善账户管理制度建设。为便于落实账户管理的各项管理规定，建议提升账户管理制度的法律级次，将目前《办法》的法律级次上升为行政法规，使其更具严肃性。此外,对未按规定进行年检的银行存款账户作出更具体的处罚规定,以便于账户管理人员掌握执法标准。

5.将未年检账户纳入黑名单管理。对于未参加年检，存在工商营业执照、法定代表人或者单位负责人身份证件等重要开户证明文件超过有效期等不符合账户开立规定情形的，商业银行可按照《关于进一步加强人民币银行结算账户开立、转账、现金支取业务管理的通知》（银发[2011]116号）通知客户到银行办理账户撤销手续，并停止账户的对外支付。同时应将其纳入黑名单管理，并向当地人民银行报送相关名单，由人民银行导入其企业和个人信用信息基础数据库中，并将相关账户作为重点监测对象，对于有合理理由怀疑账户的支付交易涉及违法犯罪活动的，应将其作为可疑交易按规定报告中国反洗钱监测分析中心。明显涉嫌犯罪活动的，应同时向人民银行当地分支机构报告，最大程度上降低商业银行运营风险。

参考文献：

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1.一套较为完整的预算编制、执行、监督体系，要透明、可信、可问责。而有些基层事业单位未根据履行职能的需要和财力逐项编制预算，提前规划预算资金和资源配置，预算编制表现出现不合理以及不准确的情况。还有的基层事业单位预算编制脱离实际，并没有根据上年预算执行情况及本年度财务收支情况，切合实际地提出本单位本年度各项收支的预算建议数，而是以上级主管部门财政补助的额度加上基层事业单位本年度的其他收入和支出为标准编制预算，经费安排上缺乏可靠的依据，这样一来可能会在极大程度上导致数据与真实情况出现较大的差异，没有可借鉴性特点。

部分单位的支出不严格按预算走，造成执行与预算脱节。有的单位没有按照预算口径安排支出，使用预算资金随意性较大，有些单位存在挪用项目资金用于职工福利或其他其他日常开支未经批准随意调整项目支出预算，因此造成了基层事业单位财务管理混乱，对管理工作和管理制度产生较为严重的影响。

2.未合理分解预算指标，支出控制不严，成本控制意识不强 。预算在经过“两上两下”的审批程序后，事业单位并没有围绕事业单位预算指标，及时将收支指标分解到各部门、各科室，使各部门和各科室不了解预算的总体概况。单位也没有明确的分解财务收支指标给各部门各科室，造成了预算的执行缺乏计划性，进而使预算失去了原有的规范性和系统性。不能很好的调动各部门各科室人员的积极性，为财务管理工作埋下无穷后患。

二、基层事业单位固定资产内部管理制度不健全，责任意识淡化

基层事业单位在固定资产管理方面没有健全的制度以及健全的规定，仅仅只是对购置加以重视，并没有对日常管理较为慎重，缺乏资产实物登记账或台账；资产领用及保管没有记录，手续不完备，造成资产管理责任意识淡化，进一步导致浪费现象的发生。大部分单位在很大程度上有固定资产的购置问题，其往往表现为自行采购，并没有加入到政府的采购程序之中的状况，因此导致固定资产出现毁损和报废等情况，不按规定及时向主管部门部门报告，履行审批手续，存在随意出售、核销现象，从而出现相应的谎报问题。不能实现对固定资产实物数量定期盘点，造成账面数量与实物数量不符。这些行为充分暴露出财务管理工作的不到位，进一步导致事业单位当中存在财务管理等方面的问题。

三、财务人员操作不规范，财务报告不全面

事业单位的财务报告应全面真实反映事业单位预算执行、单位履行职责以及财政资源使用情况。目前，有些单位根据不同需要和目的来编制财务报表，从而出现了同一单位同一时期向不同的部门进行报送的财务报表数据有一定的区别，财务报表没有完整的内容以及真实的数字，有些单位甚至仅仅存在财务报表，并没有存在财务状况等方面的说明，导致相关单位无法对财务管理的相关经验加以总结，无法发现在工作中所存在的一系列的问题，同时也无法使财政资金使用的效率得到提升，进一步无法有效改进财务管理工作方法，无法提高经济和社会效益，也不利于财政主管部门全面认识基层财务工作情况，不能为政策制定者提供可靠依据和原始素材，从源头上造成财务资源使用情况无法被真正掌握。

四、财务监督力度不够

事业单位组织内外部监督机构并没有真正监督事业单位的财务收入以及财政支出等状况，并没有全面核查监督相关情况改，比如预算是不是真正得到了一定的意义上的执行，相关费用支出结构是否有着较为合理的变化，是否有滥用等状况的存在，有没有真正做到专款专用等方面的状况，这些都需要深入监督。因为监督机构的行为缺失，导致很多事业单位将自身开支范围大大扩张，使开支标准一再提高，没有合理使用国有资产造成国有资产流失。

五、对基层事业单位财务管理的建议

1. 强化预算管理，突出全程监管，落实责任

做好单位预算和内部控制，坚持预算工作的科学性、全面性、准确性和真实性。在组织上，时间上做好人力配合，采取有效的资产管理方式，提高资产的使用效率，相关人员各司其职，严把手续管，及时的纠正预算编制和执行预算中存在的各种问题，在资金使用上进一步细化收支项目提高资金的使用效率，加强全面监管不会有漏项情况的出现。在事情发生之前，进行相应的预算编制审核工作，而在事情发生的过程中，对经费支出进行一系列的审核，在事情发生之后，也要严格掌握经费使用过程中的相关内容，只有这样结合事前、事中、事后3个方面，才能够使经费使用绩效得到很大程度的提高，从而使财政资金的使用效益得到大幅度的提高，使绩效考核得到进一步的加强，使违规行为以及违纪行为发生的几率大大降低。

2.强化基层事业单位内部财务管理与监督

一是单位内部要定期或不定期对内部财务状况进行核查，定期公开财务，增加资金使用透明度，使内部财务管理和监督得到进一步的强化。二是建立检查监督与考核机制，科学制定单位财务管理状况及资金使用效果的考核指标，定期或不定期检查，并将结果纳入干部绩效考核，使财务管理和相关工作人员的具体工作内容相联系，从而更进一步引起重视。

3.完善资产管理机制，依法执行政府采购制度

制定完善的适合本单位的资产管理制度，坚持钱和物的分离、分级管理，严格责任制，合理的区分各项财产管理。 基层事业单位应合理使用国有资产，对固定资产的购置坚决执行政府采购制度。固定资产报废、调拨、变卖，严格执行审批程序。使办公用品的采购管理更加规范，同时使其会计核算的规范性也得到进一步的提高，在采购的过程中，实施较为严格的内控管理制度，定期清查盘点，并不定期抽查，重点监督资产是否真实是否完整。并且进行资产管理责任制度的建立，使相关资产管理责任真正落实到个人的身上，并对责任履行的具体状况进行定期的考核。

4.加强会计队伍建设，规范财务会计基础工作，发挥财务督监职能

会计人员要加强业务培训和学习，不断提高业务素质，重视相关工作内容，规范和完善账务处理。会计人员要拥有良好的职业道德，认真核算真实全面地管理单位财务，自觉履行监督职责，对虚报乱报开支的行为予以制止，坚决抵制各种违法违纪行为，切实担负起财务监督这一责任，从而能够使财务监督管理职能得到更好的发挥，使会计队伍的建设得到更进一步的加强。

六、加强基层事业单位财务管理的意义

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第一条检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。

第二条提出检察建议，应当立足检察职能、结合执法办案工作，坚持严格依法、准确及时、注重实效的原则。

第三条人民检察院结合执法办案工作，可以向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出检察建议。

第四条提出检察建议应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他有关规定，建议的内容应当具体明确，切实可行。检察建议一般包括以下内容：

（一）问题的来源或提出建议的起因；

（二）应当消除的隐患及违法现象；

（三）治理防范的具体意见；

（四）提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定；

（五）被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。

第五条人民检察院在检察工作中发现有下列情形之一的，可以提出检察建议：

（一）预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实，存在犯罪隐患的；

（二）行业主管部门或者主管机关需要加强或改进本行业或者部门的管理监督工作的；

（三）民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或者，需要加强调解疏导工作的；

（四）在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；

（五）人民法院、公安机关、刑罚执行机关和劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的；

（六）其他需要提出检察建议的。

第六条人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。

需要向发案单位的上级单位或者有关主管机关提出检察建议的，办理案件的人民检察院应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议。超级秘书网

第七条提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。

检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。

第八条人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。

检察长对本院提出的检察建议，上级人民检察院对下级人民检察院提出的检察建议，认为确有不当的，应当撤销，同时及时通知有关单位并作出说明。

第九条各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，各承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实等工作。

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一、立足法律特性，把握法律体系下司法建议的功能定位

作为我国特有的司法制度。司法建议是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题，向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议：是司法延伸审判职能，发挥能动作用，积极参与社会管理创新的重要形式。在社会主义法律体系形成的新形势下。要确保法律的有效实施，最大程度上实现法律的功能价值，司法建议有其不可替代的作用。有助于推动法律实施从个案向整体的拓展，确保法律实施的权威性。法律的生命力在于实施，法律在全社会得到广泛而严格的实施，法律对经济社会生活的规范、引领作用才能得以发挥。司法作为法律实施的重要主体，传统上基于审判职能，通过个案的审理和裁判，使法律和社会发生交融，实现法律的适用，使法律得以“活化”。但总体而言．司法对于法律的实施是微观向度的，是建立在个案定分止争基础上的，影响相对有限。

而司法建议可以通过对个案裁判的分析和类案情况的总结。及时发现各类社会主体在法律适用中存在的问题，及时警示纠正，使司法在法律实施中的监督、规范和推进作用得以从个案向社会整体辐射扩张，从而使法律在更大范同内得到有效实施，形成遵法、守法的社会氛围，有助于提升法律的权威性。有助于实现法律含义从抽象向具体的演绎，体现法律实施的价值性由于立法技术的客观局限性与社会生活多样性之间的矛盾，法律不可能一劳永逸地将所有具体行为规范完成并尽善尽美地包含其中，因此，法律的抽象性和一般性就不可避免。从这个意义上而言，立法塑造的法律体系不可能圆满自洽，不足以自成，也不足以自行，需要司法的介入和引导．使法律和现实之间的结合成为现实，并在其间保持合理的张力。司法通过个案的审理和裁判，在立法语不及义或义不及旨的情况下，探寻立法背后的价值追求和理念精神，并予以阐明；在法律存在漏洞之处。通过司法方法的运用，“弥合法律织物的漏洞”、“熨平法律织物的褶皱”。①司法建议则可以将个案中法官对抽象法律的解释和充实，予以高度提炼和总结，就特定类型事项上的法律规定向特定群体予以阐明和提醒，通过纠正对法律的错误理解和适用。提出改进建议，使司法在更高层面上实现了法律和社会生活的对接，完成了法律从抽象到具体的作品加工，使蕴含在法律条文中的法律精神更为生动、形象地展现在人们眼前，体现了法律的价值性要求。有助于促进法律功能从事后向事先的延伸，实现法律实施的经济性。法律的功能在于规范和指引，法律作用于社会经济生活的方式有两种：

一是通过事后的惩戒、救济调整失衡的社会、经济关系．维护公平正义，规范社会秩序；

二是通过事先的指引，引导和规范人们的行为方式，从而实现社会的和谐、稳定、有序发展。从法经济学的角度而言，第二种方式成本更低，效果更好，因此是法律实施的目标所在。司法建议使人民法院的功能可以在个案的基础上获得拓展．对案件审理过程中发现的可能影响社会公正、和谐的隐患或因素提出建议，并督促相应单位或个人予以纠正，从而杜绝纠纷的再次发生，防范法律风险，实现了法律功能从事后调整向事先预防的延伸，使司法不仅成为社会和谐的推进器，更成为社会秩序的防火墙，从而在最大限度内实现了法律的经济性。有助于推进法律体系从静态向动态的发展．契合法律实施的开放性。

法律体系的构建是一个不断发展完善的过程．尤其在现阶段，我国仍处于深刻变革的历史进程中，守法的需求和变法的要求同时存在，法律体系的动态性、开放性特征明显，必须在实践中不断修改完善。从立法和司法的关系来看，立法为司法提供了应当遵循的法典根据，而司法为立法积累了极其重要的实践依据，两者之间是双向互动的辩证关系。传统司法中，司法对法律体系完善的推动作用主要表现在，人民法院在个案中行使司法审查权，通过对与上位法、专门法不一致的法律规范不予适用的方式，从而在一定程度上倒逼相关法律规范的改革和完善。而司法建议制度的存在，一方面使人民法院可以直接就与上位法存在冲突．或缺乏合理性和可行性的相关行政法律法规提出改进建议．使司法得以在更高层面上监督行政权的行使，规范公权力的运行；另一方面，也使人民法院以无数案件中积累和沉淀下来的经验和智慧．按照从个别到一般的进路，对立法的发展和完善起到更为直接和具体的推动作用，从而发挥司法对立法的促进作用，推进法律体系的动态、良性发展。

二、着眼司法实践。客观认识司法建议的运行现状及存在的问题。

司法建议作为我国司法的一个特色制度，自上世纪60年代就开始实行，我国民事诉讼法和行政诉讼法的出台，将这一做法上升到制度层面。2007年3月1日，最高人民法院下发的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》明确要求各级人民法院将司法建议作为一项重要工作来抓，并指出司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸，对于促进社会安定和谐，增强全社会法律意识，建设法治社会，发挥了重要作用。在此背景下，司法建议工作逐渐被纳人人民法院的常规工作。

经过多年的探索和努力，人民法院发出的司法建议内容逐渐广泛，数量逐年增长，作用日益显著。但相对于法律体系形成下司法建议的功能定位而言，当前的司法建议工作还有不尽完善之处，具体表现为三个方面：立法规定不相适应．制度支撑有待夯实。作为一项工作制度，司法建议工作的开展需要一定的制度支撑。目前，在我国所有法律法规中，只有2处提到司法建议，即民事诉讼法第一百零三条和行政诉讼法第六十五条对司法建议作了较为简单的原则规定，且人民法院有权作出司法建议的范围非常有限。同时，上述法律均规定人民法院“可以”提出司法建议，对收到司法建议的机关和组织的处理和反馈义务未作规定。

而刑事诉讼法中仅对人民检察院的检察建议作了简单规定，并未涉及人民法院的司法建议。此外，涉及司法建议的规定仅有最高人民法院向全国法院下发的内部规范性文件．即《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，其他法律、法规、规章并未对司法建议工作做出制度设计和具体规定。事实上，实践中司法建议已被广泛应用于各类纠纷中．适用于从案件受理到执行的各个阶段。司法建议的适用范围已经超越了法律的规定，甚至可以说适用在法定范围之外的比例远远高于法定范围内。当“法外适用”的司法建议在法治建设中发挥巨大作用，成为司法参与社会管理的重要内容时，可以说我国法律对于司法建议制度的立法规定落后于社会的实际需要，已难对司法建议制度的后续发展起到应有的支撑和保障作用。

建议质量参差不齐。管理统筹有待加强。司法建议是一项系统工作，需要统一管理，统筹协调。但当前的司法建议工作，在制度上缺乏统一、明确、详细的规范指引和必要的监督、考核或指导；在管理上缺乏专门的司法建议管理机构，法院内部、上下级法院之间的协同合作不足，司法建议工作大多处于各业务部门各自为政的状态，由各个审判庭自行编发，有的司法建议既缺乏前期严谨、深入的调研，又缺乏后期宣传跟进．导致司法建议质量参差不齐：在建议的格式上，司法建议在各地法院没有形成统一的格式样本，司法建议书的文号设置不规范。在建议的对象上，有的法院仅仅是对案件当事人提出，没有对相关部门或上级主管部门提出：有的法院是按照法律规定对原单位的上级单位或相关监管单位提出，还有的法院既向原单位提出，又对其上级单位或相关监管单位提出。

在建议的内容上，有的司法建议偏重一案一议、一事一议，建议的层次不高。一些法院习惯于从个案、微观角度提出改进工作的司法建议，但从宏观角度系统提出解决方案的司法建议较少。有的司法建议内容简单，用语抽象，建议书仅寥寥数语，谈及的问题不深人、不透彻，建议的内容和指向也不明确．内容缺乏严谨性和可行性，提出的建议使受文单位无法落实、难以采纳，甚至容易导致司法权的越位和错位。有的司法建议各行其是，仅针对法官自己所处理的个别案件提出，其他法官、其他法院就相同问题可能已经提出过司法建议，但相互之间缺乏沟通和了解，造成低水平建议、重复建议时有出现。跟踪落实存在脱节．效果反馈有待提高。从司法建议的功能来看．人民法院制作和发送司法建议只是司法建议实现其功能价值的基础。

司法建议是否能够起到预期的效果，关键还在于收到司法建议的单位和组织是否能够采纳建议内容，通过相关管理举措予以呼应和反馈。正如《人民日报》所指出的：“司法建议的效果有点象舆论监督，提出的问题再有针对性，能否发挥作用也得看被建议者的态度”。实践状况来看，当前司法建议反馈情况不容乐观，整体回复率较低这其中固然有司法建议本身的针对性和可行性问题，但更主要的是有些法院对未反馈落实措施的被建议单位缺乏有效的跟踪督促，提出司法建议后主动过问少．与被建议单位关于司法建议的执行断链情况普遍。更主要的原因还在于司法建议制度的法律地位不明确，同时缺乏必要的反馈制度设计，司法建议本身没有约束力，使得接受司法建议的单位对司法建议的重要性认识不一。有的接受单位会认真对待人民法院作出的司法建议，积极采纳，及时按司法建议的要求进行整改．并就整改情况向人民法院作出回馈；有的单位特别是某些行政机关，对人民法院和行政机关之间的关系认识有所偏差，导致对司法建议韵反馈存在形式化、应付化倾向，回复拖延不及时，甚至出现石沉大海、杳无音信的情况。⑨

三、创新工作机制。推进上海法院司法建议工作的探索。

坚持多措并举，强化推进司法建议工作的意识认识到位才能工作到位，理念更新才能举措出新。开展司法建议工作是否有成效，首先要更新理念，统一认识。为此，上海法院一是强化开展司法建议工作的主动意识。通过召开司法建议推进会、新闻宣传等多种形式．在全市法院和干警中进一步提升对司法建议工作重要性的认识。二是强化开展司法建议工作的责任意识。将司法建议工作纳入绩效管理，一方面将司法建议工作纳入到上海法院审判质量效率评估体系，作为对各法院工作的评价内容，定期考核公布。另一方面将司法建议工作纳入岗位目标管理考核，把提出司法建议的数量、质量以及采纳情况作为考察法官能力的项目之一，使司法建议工作考核到院、考核到人，大大提升了各法院、各法官参与司法建议工作的积极性。三是强化做好司法建议工作的竞争意识。注重通过检查评比．加大对司法建议工作的激励力度。由上海高院审判管理办公室和研究室定期对全市法院的司法建议工作情况开展检查、评比，召开专项会议对优秀的司法建议书和司法建议工作表现突出的法院予以表彰。这些举措的推行，有力地推动了上海法院司法建议工作的发展。

近年来，上海法院司法建议的数量逐年提高。2007年，全市法院共发送司法建议87份。2008年124份，2009年为326份，2010年为513份，年均增幅超过90％。同时，司法建议涉及的案件类型也日益拓展，逐渐涵盖了刑、民、商、行政、知产、海事和执行等各种类型，对法律在各个领域的有效实施起到了积极的推动作用构建统一平台，夯实推进司法建议工作的技术支撑。在提高认识、强化意识的同时．上海法院充分注重发挥信息化优势，为司法建议工作提供技术支撑。2009年6月，上海法院建立了覆盖全市三级法院的网上司法建议信息库，可以实现全市三级法院司法建议工作情况的全面记录、即时查询、动态统计和考核，目前已成为促进司法建议工作有效交流、科学管理的重要平台。从而在全市法院范围内，推动司法建议工作逐步实现了四个转变：

一是从单兵作战向整体推进转变。信息库的建立．构建了全市统一的制度框架，使全市法院能够在同一个平台上集合司法建议信息，包括发送的主体、发送的对象、发送的内容、反馈情况等等，并且做到资源共享，信息互通，从而整体推进了全市法院司法建议的工作水平。

二是从粗放零散向规范有序转变。信息库能够帮助各法院相互借鉴、相互学习、取长补短，通过查询检索、统计分析针对相关问题发送的所有司法建议．从宏观角度系统提出问题解决方案的司法建议，从而提升了司法建议的规范性和实效性

三是从法院内部部门间评估向全市法院间评估转变。信息库包含了全市法院上网司法建议的数据．能够以统计数据为依据，方便地对各法院、各部门甚至个人的司法建议工作情况进行纵向和横向的比较．从而形成了全市统一的评估考核平台

四是从偏于单向发送建议向双向互动、重在落实转变。信息库在设计时就力图解决反馈落实问题，每条司法建议都必须输入反馈信息，包括被建议单位是否采纳及落实情况，对超期不输入反馈信息的系统将自动“亮灯”提示；同时，可以对某间段发送司法建议的反馈情况进行统计评估，从而推动司法建议的采纳落实。丰富形式载体，提升司法建议工作的层次、水平针对传统司法建议偏重一案一议、一事一议．层次不高、内容重复的问题，上海法院注重资源整合，创新司法建议的形式，丰富司法建议的载体，逐步建立了审判白皮书制度，即由人民法院依托案例和司法统计数据，对经济社会运行反映到司法领域中的一些矛盾和问题展开深度调研，同时提出对策和建议，并制作成综合或专门性的司法报告向相关受文单位和社会公众通报。

较之传统的司法建议书，审判白皮书具有三个方面的特点和优势：

一是审判白皮书集中度强，透明度高，信息量大。它融合了典型案例、类案分析、司法动态、风险预警、对策建议等信息，着力于归纳、总结、分析一类案件及其反映的社会问题，内容涵盖面广、集约化程度高、信息密度大，能充分体现出法院在审判和调研工作方面的整体实力和水平。

二是审判白皮书具有更高的权威性。白皮书是法院向社会公开的正式文本，经过专门编撰、层层把关，数据更加权威、内容更加可靠，有较高的指导价值。三是审判白皮书具有更长的持续性。它集中反映了特定时期的问题，动态性较强，通常要针对每一年度的不同情况．持续不断地公开。

因此，从本质上来说，审判白皮书是一系列司法建议的集合，是司法建议制度化的重要创新形式，是更高层次的综合性司法建议。上海法院目前已经出台了多个门类的审判白皮书，内容涵盖行政、劳动争议、房地产、知识产权、破产、金融与商事仲裁等领域。这既是对上海法院近年来审判工作情况的总结，又是上海法院延伸审判职能、参与社会管理创新的实际体现，对推动上海经济社会和谐稳定发展发挥了积极作用，也得到了社会各界的高度评价规范统筹并进，强化司法建议工作的质量管理。一方面，注重建章立制，提高司法建议工作的规范性。制定并完善了上海法院《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》，注重从三个方面实现对司法建议的规范管理。

一是统一了司法建议工作的基本规范，对司法建议的适用情形、运作程序、撰写内容、文书格式以及跟踪反馈，提出了明确具体的规范要求，使司法建议工作的每一个环节、每一个步骤都能规范运作，以司法建议的规范性提升司法建议的权威性。

二是明确了司法建议工作中各部门的职责，形成了审管办和研究室主管，各部门协调配合的司法建议工作格局。

三是建立了司法建议的检查考核机制，使其从过去的软约束变为现在的硬任务。

在考核的形式上，常规考核和专项考核相结合：在考核的内容上，文书撰写考核和反馈落实考核相结合，特别是注重对建议的反馈情况的考核，包括反馈的比例、反馈的采纳情况、未反馈的原因等等，以真实反映司法建议的实际效果。另一方面．注重资源整合，实现司法建议工作的协同性。

一是加强法院内部的统筹，有效整合法院内部各部门的资源优势，形成一线办案部门找问题、调研人员想办法、各级领导抓质量、审判监督部门补漏洞的司法建议协同工作机制。实现司法建议工作的全员参与、全程介入和全面管理，做到问题发现及时、调研分析深入、对策建议合理、管理配合密切．切实提升司法建议的质量和水平。

二是加强上下级法院问的协调，形成全市三级法院统筹合作的工作机制，使司法建议跳出单个法院、单个案件，从而使统计数据更具客观性，问题分析更具全局性和根本性，对策建议更具科学性和可行性．在提高质量的同时，有效避免因重复建议造成的资源浪费。强化互动沟通，提升司法建议工作的实际效果。

司法建议的最终效果取决于建议的合理性和被建议单位的采纳情况，因此，司法建议不仅是静态的文书制作，更是司法和社会互动的过程。为此，上海法院在提升司法建议质量的同时，积极创新工作机制，通过建立与人大、行政机关以及行业组织等单位之间的沟通协调机制，完善司法建议专项汇报、跟踪回访、抄送等制度，强化对司法建议发出后的跟踪反馈，努力提升司法建议的实际效果。

一是建立向人大及其常委会的专项汇报制度。上海法院在向党委报告司法建议工作的同时，采取多种形式．通过多种渠道，自觉、主动地接受人大及其常委会对司法建议工作的监督和检查，邀请人大代表参加法院内部司法建议工作会议。对人大代表提出的建议、批评和意见，积极办理、改进，并予以准确、及时地答复。在主动接受人大及其常委会监督的同时，获得人大对开展司法建议丁作的积极支持。

二是建立与政府法制部门的沟通联系制度。通过专题座谈会、例会等多种形式加强与政府法制部门的互动交流．听取对法院司法建议工作的意见和建议，共同研究解决问题，达成共识，提高司法建议制发和办理的质量。如与辖区内各级政府法制办建立了司法建议抄送制度，使政府法制办或上级行政机关及时了解法院司法建议的情况，主动督促相关部门认真办理司法建议，有效地解决了部分司法建议仅发给被建议的行政机关，上级行政机关和政府主管部门不了解，使建议的采纳、整改落实处于缺乏监督状态的问题。

三是建立对被建议单位的跟踪回访制度。由制发司法建议的法官适时对被建议单位进行回访考察。一方面通过跟踪落实，增加对被建议单位的回访力度，通过与被建议单位的沟通，向其阐明司法建议工作的重要性，督促司法建议的及时反馈，提高司法建议的反馈率和落实程度；另一方面，在被建议单位对司法建议存有异议时，及时了解建议内容的不当、不实之处，对有关问题重新核实，通过互动不断完善司法建议工作，提高被建议单位的参与意识，优化司法建议工作的社会氛围。

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检察建议运行现状

近年来，上海市检察机关围绕与检察工作密切相关的重点地区、重点人群和重点领域，加强工作规律的探索，创新工作方法，形成了有上海特色的经验和机制。如针对办案中反映的社会管理问题，建立快速反应机制，探索检察建议综合报告制度，进一步提高检察建议的针对性、可行性和规范性；对项目推进过程中遇到的新情况、新问题，拓展检察建议的新途径和新手段；进一步加大法制宣传工作的力度，对检察建议工作要充分报道，扩大社会影响。

据统计，2009年以来，上海市检察机关共制发检察建议3482份，收到回复2860份，总回复率达82.1%。六年间，全市共向行政机关制发检察建议1322份，向司法机关制发812份，向企事业单位制发510份。

上海市检察建议工作特点

结合2015年上海市检察机关开展的检察建议工作检查情况，检察建议工作具有以下特点：

一是制发对象上有所侧重。上海市人大常委会于2009年末作出《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》（以下简称《决议》），此后全市检察机关更加重视向行政机关发出检察建议。2009年，全市各级检察机关向行政机关制发涉案检察建议90份，占全年总数的17.5%；2011年则上升至214份，同比增长81.4%，相比2009年增长137.8%，此后年度均有不同程度的增加。

二是建议内容突出重点。制发改进管理监督、规范监管活动类检察建议是检察机关延伸法律监督职能，参与加强和创新社会管理的主要方式。近年来，全市各级检察院在制发堵漏建制、完善管理等改进、规范监督管理类检察建议的力度明显增强。

三是各级领导更加重视。《决议》颁布之后，全市各级检察机关更加注重运用《检察情况反映》等向市、区各级领导报告重要检察建议有关情况，有力地推动了建议的落实。此外，检察建议的内容也发生了明显变化，从重视个案中反映的问题到越来越重视发现、提出和解决一类问题。

四是建议触角延伸、作用显著。上海市检察机关注重在办案中运用检察建议，多角度参与社会管理创新，检察建议工作成效明显，对于完善社会管理机制、强化社会管理服务发挥了积极作用，并形成了上海检察工作的新亮点。一般而言，检察院的各个业务部门均可制发检察建议，适用范围较广，尤其是对办案过程中的类案问题、涉案单位的内部管理问题等适用较多。

五是检察建议的回复率逐年上升。近年来，检察建议的发文数、回复率均呈上升趋势。通过检察机关的大力宣传，社会各界对检察建议的接受度日渐提高。许多涉案单位在接到检察建议不久，便以书面形式函复，并提出不少加强内部监督和管理的措施。可见，检察建议的柔性监督作用在不断显现，其参与社会管理的职能在不断加强。

检察建议实施过程中出现的问题

当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，这一时期将持续多长时间并没有确定的答案。因此，检察建议赖以存在的观念成因、体制成因都必将在一定范围内长期存在，这是检察建议正当性的社会基础。没有重构的解构是不负责的。立足于此，完善检察建议的基本思路是，寻找检察建议运行中的问题短板，尽可能发挥检察建议的长处，增强检察建议的刚性。

近年来，上海市各级检察机关普遍实施检察建议制度，检察建议的制发数、回复率均呈上升趋势。但通过统计数据和分析，检察建议依旧存在不容忽视的问题，值得研究。

1. 格式不规范、分析不深入、内容不全面，弱化了检察建议的实施效果

检察建议的份量取决于建议的内容是否切中要害。但从各级检察机关已制发的检察建议来看，有的检察建议对案件发生的原因、特点和规律缺乏深入细致地分析，或虽有分析但内容空洞无物，整改措施和建议不具体，缺乏针对性和可操作性。

2. 反馈、落实、跟踪、督促缺乏配套工作机制

实践中，各级检察院的业务部门在送达、反馈、督促、跟踪回访等工作环节缺乏统一的规范和操作程序。被建议对象往往是认为检察建议的内容有道理、符合自身实际需要的，才会照办或者采纳；反之，就会置之不理，顶多礼貌性地回复一下了事，使检察建议成了书面的文来文往，未达到预期的法律效果和社会效果。

3. 知晓度、权威性和执行力的不足，制约了检察建议工作的发展

检察建议不具有法律上的强制执行力，对检察建议的接受者来说，由于存在对检察建议的错误认识，认为检察建议既然是“建议”，就不具有法律属性和约束力的特征，是否采纳取决于自己，对检察建议采取置若罔闻或者消极敷衍的态度，从而弱化了检察建议的监督效果和社会效果。检察建议缺乏刚性。

提升检察建议规范性与实效性之对策建议

鉴于目前检察建议的运行情况，要在立法上赋予检察建议应有的地位从时间上来看很难在短期内实现。因此，研究检察建议的规范性与实效性成为当前检察建议改革中比较务实的一条路径。就检察建议的规范性与实效性的关系而言，规范性是实效性的根本前提，实效性是规范性的自然结果；规范性是一种形式理性，实效性是一种实质理性；两者相辅相成，共同加强检察建议的功能。

1. 制发环节注重规范性

在制发环节注重规范性主要体现在调查、格式、内容和程序上：

（1）在调查上，检察机关在提出建议前，必须审慎、深入地进行调查分析，把情况搞清，把问题找准，再拟定检察建议。所谓没有调查就没有发言权，只有深入调查，搞清原因，才有利于检察建议作用的发挥。

（2）在格式上，应严格按照最高检关于检察建议的格式要求制作，可以尝试推行示范文本。建议由省级院根据条线办案工作特点和部门职责范围，统一制作检察建议书范本，同时在具体操作中对成文结构、语言表述、逻辑整合等方面作出细化规定，综合提高检察建议书的形式严谨性。

（3）在内容上，要切忌空泛、讲大道理，要增加让被建议单位可着手实施整改的实质内容。建议的措施不一定要面面俱到，关键是对症下药，使其具有针对性，同时能让被建议单位充分理解和操作。考虑到被建议单位的推行难度和成本，提出的措施也要符合法律法规和国家的方针政策。同时，检察建议的监督范围要注意把握好一个度，不能随意地介入发案单位的具体经营管理活动。

（4）在程序上，要完善检察建议的程序。检察建议书应当由案件承办人负责制作，经部门负责人审核，报经主管检察长签发。有重大影响的检察建议书应当由检察长签发或提交检委会讨论决定。检察建议应以检察院的名义统一制发，不能以内设部门的名义制发。

2. 落实环节注重实效性

检察建议到达被建议单位后，被建议单位的落实情况直接决定着检察建议的实效，所以落实环节应注重检察建议的实效性。《上海市人民检察院关于制发检察建议书的规定》第12条到第16条对落实环节的要求作了具体规定，结合这些规定，笔者认为：

首先，检察机关可以采取多种方式对被建议单位采纳检察建议的情况进行督促落实。比如浦东新区检察院就一类案件中存在的问题，通过检察建议通报会的形式，召集相关主管部门和发案单位等，推进检察建议的落实和作用发挥，以取得积极的社会综治效果。

篇(7)

县十六届人大二次会议和县政协七届二次会议是一次十分重要的会议。“两会”期间人大代表和政协委员以对全县人民高度负责的精神和饱满的政治热情，围绕全面落实“十一五”规划，努力推进我县经济社会全面发展等重大事项，提出了许多切合实际、质量较高的意见建议和提案。认真办理这些意见建议和提案，是完成“两会”确定的今年各项工作任务的重要内容。今天，县人大、县政府、县政协联合召开“两会”交办会，就是要进一步提高认识，明确任务和责任，确保今年的各项任务圆满完成。下面我就如何办好这些建议提案强调以下几点：

一、提高认识，切实增强做好新形势下建议提案办理工作的责任感和使命感

多年来，我们通过办理人大代表建议和政协提案，解决了不少人民群众普遍关心的重点难点问题，对于促进我县经济发展和社会和谐起到了重要作用，特别是随着社会主义民主政治的发展，人大代表和政协委员参政议政的水平不断提高，建议提案涉及的领域越来越广，建议提案办理的要求越来越高，难度越来越大，这就要求我们承办单位和办理工作者，要适应形势，把握规律，在思想上要有一个新的认识。首先，要从坚持立党为公、执政为民的高度去认识办理工作的重要性。我县各项事业的发展还不平衡，还有一些制约经济社会发展的重大问题和影响人民群众生产生活的热点、难点问题，需要各级主管部门来认真解决，人大代表和政协委员代表着最广大人民群众的利益，通过建议提案反映人民群众的呼声和意愿，也是为党和政府科学决策提出的意见和建议。各部门、各单位必须从立党为公、执政为民的高度，充分认识办理工作的重大意义。其次，要从落实科学发展观、构建和谐社会的高度来认识办理工作的重要性。代表和委员通过建议提案来反映社情民意，也是我们落实科学发展观的重要信息渠道，建议提案的办理过程也是了解民情、倾听民声、集中民智，促进政府决策科学化、民主化的过程。各部门、单位在构建和谐社会中责任重大、任务艰巨，一定要高度重视建议提案办理工作，把建议提案扎扎实实的办好。第三，要从提高执政能力的高度来认识办理工作的重要性。政府部门如何实行依法决策、科学决策、民主决策，必须充分调动和利用好各方面的智慧和力量，认真采纳和办理人大代表建议和政协提案，对于完善行政决策机制，提高执政能力和工作水平都具有重要意义。各承办单位要把建议提案办理工作列入重要议事日程，与中心工作同部署、同安排，马上办、盯住干，寻找解决问题的突破口，确实要在提高办理质量上下功夫。

二、重点突出，明确建议提案办理工作的主要任务和时限

今年，县政府共收到十六届二次人代会意见建议35件，共收到政协七届二次会议提案33件，这些建议提案大都是人大代表和政协委员经过认真调研、广泛征求意见和反复论证后提出的，主题突出、内容充实，涉及全县政治、经济、文化和社会生活的各个方面。其中，有对政府决策的献言，有对部门工作的建议，还有对人民群众关心的热点难点问题的呼吁。交办会议之后，各承办单位要按办理规定尽快安排分解下去。总的要求是：各承办单位务必在3月5日前完成转办工作，3月10日前完成本单位内部交办工作，3月15日前下发现场办理计划，6月底前完成70%以上的办理任务，在8月31日前法定的办结时限内完成全部办理任务，按期办结率和答复规范率均要达到100%，进一步提高办理质量。重点要抓好四个方面的工作：

一是加大项目建设力度。发展项目是一件大事，各承办单位要结合实际，认真分析研究这些建议提案，抓住国家关于加强和改善宏观调控政策，抓住国债和新增财政资金重点向“三农”倾斜、向社会发展倾斜、向生态建设和环境保护倾斜、向改善困难群众生活倾斜的机遇，用足用活政策，积极争取国家和省上的资金，落实建议提案中提出的能带动地方经济发展、优化经济结构和增加财税收入的项目，优先办理与能源、交通、环保和基础设施相关的建议提案。特别是对代表和委员多次提出的改善农村水利、交通、生态等基础条件等方面的建议提案，要加大向上争取力度，进一步得到国家和省上的关注和支持。

二是突出解决“三农”问题。各承办单位要围绕推进新农村建设这个重点，认真研究办理有关增加农民收入、调整农业和农村经济结构、扩大劳务输出和农业产业化方面的建议提案。要在增加财政支农资金和农业基本建设投资的基础上，加强农村安全饮水、病险水库加固、通村道路建设和生态工程建设，加快农村城镇化建设进程。

三是落实工业强县战略和科技创新工作。“改革抓创新”是我们实施工业强县战略，走新型工业化道路，增强我县整体实力，加快全面建设小康社会的必由之路。各承办单位要高度重视关于实施工业强县战略和企业改革、创新和发展方面的建议提案，对建设性的意见建议，要积极采纳，在广泛调查研究的基础上形成用以指导全县的工作。要紧紧围绕经济增长总体目标，加强科技创新和体制创新，增强科技与经济的融合度，努力提高我县的科技水平。

四是认真解决与人民群众生产生活密切相关的问题。各承办单位要把解决就业岗位、城乡“低保”、弱势群体救助、农村中小学布局调整、农村医疗卫生和文化体育基础设施建设等方面的问题作为民生的关键问题，给予高度关注，加大办理力度，充分体现党和政府立党为公、执政为民的理念，确保人民群众生产生活方面的实际困难确实得到解决。

三、创新方式，进一步探索办理工作新途径

各承办单位要认真总结办理工作经验，进一步探索办理工作方式，力求在创新上有所突破。一是要进一步抓好现场办理。今年人大代表建议和政协提案办理，各承办单位要抓好现场办理工作，扎实细致地做好准备工作，确保质量和效果，不能只追求场面，搞形式主义。会后，政府办要及时和各承办单位进行协调，尽快拟定现场办理计划，务必在3月15日前下发实施。二是要进一步提高联系沟通和面商率。承办单位要继续采取走出去、请进来、回访等形式，与代表和委员面对面进行沟通交流，认真研究解决问题的办法。今年，沟通和面商的要求是，总体沟通率要达到100%，面商率达到60%。三是要进一步加大跟踪督办力度。政府办要继续采取派人督办、电话督办、发函督办和通报督办等方式，实施跟踪办理。凡去年列入计划需要今年落实的和今年代表委员对办理结果不满意的建议提案，都要列为跟踪对象，进行督办，问题什么时候解决了，什么时候向代表和委员进行二次答复。对不认真办理的单位和办理不到位的建议提案要抓住不放，查明原因，一抓到底。四是要积极主动探索联合办理的新途径。随着经济社会的发展，建议提案涉及的内容由单项向多项、由个案向综合的方面不断提升，这些建议提案质量高，面广量大，要认真研究多部门联合办理的有效形式和方式方法。

四、加强组织领导，进一步加大督查落实力度