土地承包法实施细则精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇土地承包法实施细则范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

篇(1)

提出如下意见，农业部、国家档案局下发了关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》农经发〔〕12号）以下简称《意见》现转发给你并结合我市农村土地承包经营权确权颁证（以下简称农村土地确权颁证）档案管理工作实际。请一并贯彻执行。

一、规范农村土地确权颁证档案整理工作，统一标准。

农村土地确权颁证工作中形成的大量文件材料。对农村土地确权颁证业务中形成的档案材料,主要集中在各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）各行政村（社区）各地要按照不同档案门类进行准确区分。应该纳入专门档案管理;对各种会议材料、统计汇总等档案工作材料,应当纳入文书档案管理；对电子声像类档案材料，应当纳入电子档案、声像档案管理。

一）文书档案类文件材料

包括机构成立、意见、方案、指导性通知、计划、总结、简报、会议记录、规划、报告、检查记录、统计汇总等文件材料。1.归档范围。各区县（自治县）人民政府、各镇乡人民政府（街道办事处）农村土地确权颁证工作中形成的文件材料。

分为永久和定期，2.保管期限。按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》国家档案局令第8号）要求。定期一般分为30年和10年。

以“件”为单位，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）整理这部分文件材料时应纳入机关文书档案统一整理归档。按照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）进行整理。

按《市村级档案管理办法》规定，各行政村（社区）整理这部分文件材料时。统一纳入村级文书档案的经济发展类”按照《市文书立卷与案卷构成的一般要求》或《市机关归档文件整理实施细则》要求，以“卷”或“件”为单位进行整理。

二）农村土地确权颁证专门档案类文件材料

1.归档范围。农村土地确权颁证材料包括农村土地确权颁证入户核实（汇总）表、国土“二调”面积核实表、田（土）面积丈量记录表、现场勘界确认材料、承包土地空间位置图、农户委托书、承包土地确认面积公示表、农户签字确认的承包地块及面积分摊表、农户土地承包经营权证登记簿、土地承包经营权证书登记表、新证领取表、原证注销登记表、公告材料；土地承包情况汇总清册、土地承包经营权登记台账；农村土地确权颁证人员花名册、集体经济组织成员讨论形成的承包面积确认落实方案、村民代表会议决议、会议记录；补充完善的土地承包（流转）合同、依法调整承包土地方案、注销（变更）土地承包经营权申请、登记材料；其他方式承包申请颁发农村土地承包经营权证书申请、登记等材料；其他农村土地确权颁证专门档案材料。

2.保管期限。农村土地确权颁证档案永久保管。

此次农村土地确权颁证工作结束后，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门在农村土地确权颁证工作中形成的农村土地确权颁证档案作为自身全宗内一种专门档案保管。农村土地承包经营权证登记簿一式二份。必须移交区县国家综合档案馆保存一份，农业行政主管部门用作日常登记管理留存一份。

应以各镇乡人民政府（街道办事处）为独立全宗单位，乡镇（街道）级的农村土地确权颁证档案。集中统一整理，参照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）要求，以“件”为单位进行整理。一般以每户形成的且能按户分开的所有文件材料作一件，用线或不锈钢钉装订，同一全宗内以行政村（社区）顺序依次排列，同一行政村（社区）中按村民小组顺序依次排列并从1开始编制顺序号，加盖归档章、编制归档文件目录，装入文书档案盒保管。各镇乡人民政府（街道办事处）形成及整理农村土地确权颁证档案时，可根据需要一式数套。

村（社区）级农村土地确权颁证专门档案参照上述方法整理。

三）电子档案、声像档案类文件材料

农村土地确权颁证工作中形成的电子、声像档案的归档整理按照国家和市相关要求执行。其中电子档案按照《市电子文件归档与管理细则》执行；照片档案按照《市照片档案收集整理实施细则》渝档发〔〕36号）执行；声像档案按照《市档案局关于进一步加强声像档案管理的通知》渝档发〔〕43号）执行。

请按《意见》要求，原缺失二轮承包方案、合同、申请书、台账等补充完善材料。分类归档。

二、做好农村土地确权颁证档案移交和利用工作，强化服务。

要按照农业部、国家档案局《意见》要求，各区县（自治县）农业、档案行政主管部门。切实加强对本辖区农村土地承包档案管理工作的指导和服务，充分抓住本次开展农村土地确权颁证工作的有利时机，认真做好相关管理工作，全面规范完善农村土地承包档案。

篇(2)

（一）银行机构信贷支持情况

家庭农场信贷融资主要是依靠当地农村信用社。从2009年以来，牙克石市农村信用合作联社（以下简称牙市联社）对家庭农场信贷业务进行了彻底清查、债务重组、统一规范和服务创新，实现了降低自身信贷风险和有效服务家庭农场的双重目标。新的信贷支持做法是：根据家庭农场经营土地规模核实授信额度；担保采用“土地承包经营合同质押+所有固定资产抵押+3～5户农场互保”组合方式；根据贷款用途确定贷款期限，如用途为当年经营周转贷款期限按不超过一年掌握，如用途为购置固定资产贷款期限按一至三年掌握；实行优惠贷款利率，在人民银行基准利率基础上只上浮60%～90%，低于其他商业性贷款利率115%～125%的上浮幅度；家庭农场转让或停止土地承包经营权，必须经过牙市联社同意，贷款债务得到偿还或落实方可进行；家庭农场为购置种子化肥或固定资产借入贷款，由牙市联社通过该农场账户直接转账至对方账户中，避免贷款挪用。截至2012年末，牙市联社对家庭农场贷款余额43347万元，占各项贷款余额的24%，平均贷款利率为10.8015%。

（二）保险公司提供保障情况

2007年，牙克石市被呼伦贝尔市人民政府列为开展中央财政农业保险保费补贴试点旗市之一，开始开办农业保险业务，当年具体业务由中国财产保险公司牙克石支公司。2008年7月，安华农业保险股份有限公司呼伦贝尔中心支公司在牙克石市设立营销服务部，农业保险业务主要由该机构承担。自2007年开办以来，牙克石市农业保险业务不断拓展，参保耕地面积与农户数量逐年扩大，参保农户经济损失得到了一定程度的补偿，农业保险政策在当地政府的大力推进协助下得到较好落实。目前，2008年以来参保的农作物品种为小麦和油菜2种，2012年种植业参保面积和家庭农场分别为114万亩、206户，占当年总播种面积和农户总户数的55.2%、61.1%。

（三）地方政府配套支持情况

一是加大扶持和管理力度。多年来，牙克石市农业局根据上级工作部署，陆续开展了中低产田改造、良种繁育及种养基地建设、节水灌溉设施建设、种养技术和农机驾驶技术等技术推广、田间管理、市场营销、气象判断等诸多项目建设工作，并对应着组织家庭农场经营者及相关人员知识学习和技术培训，深入家庭农场进行具体技术指导和应用服务，大力推行农业职业技术资格证书制度，主动为家庭农场搜集市场供求信息和联系收购者，促进了家庭农场经营者员工职业素质和经营管理水平的大幅提高，进而促进了农畜产品产量的增加、品质的提升。目前，牙克石市家庭农作物优良品种种植早已实现了全覆盖，技术应用和科学管理覆盖率达到70%以上，农机驾驶人员实现全部合格上岗，场主及技术人员60%以上获得了农业职业资格证书。农业局在所有有益于家庭农场的建设、推广、服务、管理工作，均为免费无偿支持，并且按照上级要求在相关项目中提供财政资金支持，将良种补贴、农机购置补贴等财政补贴及时发放到家庭农场手中。二是从政策规定上对家庭农场土地承包经营权流转优先保证落实金融债务。2010年，牙克石市市政府建立了“农用地流转管理中心”及基层“农用地流转管理服务站”，负责农用土地流转信息审核、法律咨询、价格评估、流转交易、合同签订鉴证、纠纷调处等项管理与服务，高效规范市域内土地承包经营权流转交易行为，为家庭农场及其它组织形式提供服务。牙克石市政府十分重视辖区金融机构特别是农村信用社信贷资产安全过渡工作，无论是调研决策、建立制度，还是流转竞包、签订合同，邀请金融机构尤其是农村信用社全过程参与二轮三期土地承包流转工作。当地政府在《牙克石市土地承包经营（使用）权流转实施细则》中规定参与土地延包流转的受让方必须同时具备的条件之一是“受让方（包括原延包方）必须持有金融部门和发包方出具的良好资信证明”；在承包流转实际工作中，要求承包方和受让方必须保证农村信用社农业贷款完全转移承接，新承包者和受让方在与农村信用社签订借款合同重新落实债务后才可以签订土地承包流转合同，否则无效；同意相关农户无能力耕种或遇其它特殊情况无法履行农村信用社贷款而需要再流转时，进入流转中心实施竞包，参加竞包的农户范围、资格、条件由农村信用社确定，以避免或减少农村信用社的贷款损失，提高了农村信用社的主体地位，强化了农户的信用意识，为推进农村信用体系建设和今后防范农业贷款风险打下了基础。三是成立融资性担保公司增加为家庭农场提供贷款担保服务。2012年，原完全国有投资的事业性单位———牙克石市中小企业信用担保中心分立出企业性单位———牙克石市普祥融资担保有限责任公司（以下简称为普祥担保公司），通过吸纳私营企业家个人股、国有企业法人股等社会投资入股实现了担保基金大幅扩增，由2011年末注册资本的1000万元猛增到5000万元，由此释放出巨大的担保能量，其中之一是其担保范围突破了改制前只为中小企业提供担保的窠臼，还增加了家庭农场、个体工商户以及个人经营者，实现了担保业务对象对所有经济实体的全覆盖。2012年，牙克石市普祥担保公司提供的27680万元的贷款担保业务中，为38户家庭农场50笔贷款提供担保21080万元，占当年担保业务总额的76.16%。

（四）企业支持情况

家庭农场的存在发展和不断壮大，衍生了大量为农业生产经营服务的涉农企业和个体工商户，经营范围包括农副产品收购、加工、仓储、运输以及农资销售、机械维修、良种培育、机井修建等。为农业生产经营提供直接或间接支持服务的涉农企业和个体工商户约1500户，年产值达30亿元左右。

二、存在的困难与问题

（一）受林区三农特殊问题制约，部分补贴政策难以享受

1984年农村实行联产承包责任制时，由于农业生产连年亏损效益低下，大部分社员即持有农业户口的农民由于怕担风险，不敢承包农场，均去从事当时经济收入较高的林业生产。因此，大面积耕地只得由敢于冒险的城镇居民或极少数社员农民承包经营。随着农村改革的不断深入，国家对“三农”问题的不断重视和各项惠农政策的贯彻实施，同时由于实施“天保工程”导致有利于农民赖以谋生的林业经济环境的不存在，使大部分农民开始回头追求自身的政策优势，提出了对土地利益回归农民和重新分配田地的诉求。牙克石市政府与农民几经洽谈协商，最后确定，按照既要保持农业生产规模化、机械化的发展优势，又要满足农民利益诉求的原则，把确权为集体所有的耕地和部分国有耕地使用发包权及收益权归农民，由村组织和镇经济管理委员会负责实施，由家庭农场继续负责承包经营。国家施行对农业生产经营补贴政策后，这部分农民又争取到种粮直接补贴和农资综合补贴享有权。这样，就导致真正从事农业生产经营的家庭农场却未得到这两项补贴资金，引起家庭农场的不满。

（二）内部组织管理粗放，不能很好地适应规模化经营

牙克石市农业生产组织形式以家庭农场为主，而家庭农场生产经营管理采取的都是个人或合伙经营模式，没有规范系统的管理制度，没有科学完善的管理流程，没有有效的监督制衡机制，缺乏科学连续的政策与技术研究，没有适应市场的营销开拓能力，虽然是规模化经营却如同放大了的小农户，与此同时，不少场主缺乏自我约束能力，超前奢侈消费和乱用资金。家庭农场内部经营管理方式处于粗放状态，充分体现了“靠天吃饭”的特点。此外，政府农业管理部门也在积极促进家庭农场向公司化经营管理上做了一定工作，但是，由于按照目前国家税收管理办法，如果家庭农场转制成公司，税务管理部门将对其原本不征收税费的农业生产经营按公司类型征收相关税费，使家庭农场经营向公司化转型遇到了阻碍。

（三）农产品销售价格时有下跌，而成本支出却一路上涨

在我国实行市场经济的今天，农副产品销售也要接受市场波动变化的考验。由于国家政策性收购量微小，牙克石市家庭农场农产品销售基本上是依靠自行组织营销。多年来，常有年份销路不畅、价格下滑，也因此造成农产品储存成本和资金占用成本增大，销售收入减少，形成农业经营的市场风险。而与此同时，农业生产资料如种子、化肥、油料、人工等价格多年来却一路上扬，经营成本支出不断增大。

（四）贷款融资依赖性较大，融资支出成本较高

由于八九十年代人们收入普遍处于低水平状态，很多经营者初始承包经营农场时，自有资金投入极少，大部分营运资金完全依靠金融机构贷款支撑，造成利息支出额度较大。多年来又受自然风险、市场风险、政策风险、信用风险的交叉影响和多重侵蚀，为数不少的家庭农场经营多年处于亏损赔钱状态，导致其不但原有贷款资金难以归还，为了继续进行下一年经营，又向金融机构借入新的贷款，造成债台不断高筑，部分农场实质上已经处于资不抵债状态。在这种情况下，很多农场由于无力到期偿还贷款，逾期拖欠时间过长，被农村信用社向法院提起偿债诉讼、以物抵债以及申请青苗保全措施，导致相关诉讼费用增加，进一步增大了家庭农场的融资成本。在2012年牙克石市农村信用合作联社借入贷款的162户家庭农场融资成本支出（主要为利息支出）合计3293万元，占全部支出合计的11.87%，其中：融资支出占比为20%以上的有37户，融资支出占比为11.87%以上至20%的有47户，融资支出占比为11.87%以下的有78户。

（五）当地自然条件较差，防灾抗灾能力薄弱

农业易受气候条件的影响和地理条件的制约，而牙克石地区所处地区属寒温带，无霜期短，冬季漫长、夏季短促，早晚温差大，年度内、各年份之间降水量不均衡，干旱、洪涝、霜冻等灾害性天气较为频繁。这种气候特点决定了农业的生产特征和生产质量：农作物一年一种，可种品种少，收成不稳定。除极少数几家在以前年度依靠财政补贴资金安装节水灌溉设施的家庭农场外，其余家庭农场均未进行防旱灌溉及其它抗灾方面设施投资建设，完全是“靠天吃饭”的状态。家庭农场之所以不愿在这方面投资，主要是投资额度巨大难以承受。据测算，进行防旱灌溉设施建设每亩需要投入近1000元，以家庭农场平均每户经营耕地5000亩投资，则投资总额需要500万元，其承包经营期内所获利润将被抵消70%。

（六）缺乏土地承包经营权质押登记评估机构，新型融资担保方式面临法律风险

一是对法律规定理解上的偏差导致地方政策上的缺陷。关于土地承包经营权抵押在法律上的论述《:担保法》第三十四条规定下列财产可以抵押：“（三）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物……”“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权……”第三十七条规定下列财产不得抵押：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。但抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权除外。”我国《物权法》第一百八十四条规定，下列财产不得抵押：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。”从上述法律规定中不难看出，只有耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，而抵押人依法有权处分的国有的土地使用权是可以抵押的。而在牙克石市政府制定的《牙克石市土地承包经营（使用）权流转实施细则》第八条规定：“受让方不得用取得的土地承包经营权抵押、担保、融资、偿债……”这里所说的是土地承包经营权是指所有依法取得的土地承包经营权都不得用做抵押，扩大了不能用做抵押的土地承包经营权的范围，这是与法律规定相悖的，也使牙克石市辖区内取得国有土地承包经营权的农户失去了用此做质押的权利。二是相关登记部门不健全，导致土地承包经营权抵押缺乏法律支撑。虽然政府部门制定的《牙克石市土地承包经营（使用）权流转实施细则》中规定不得用土地承包经营权进行抵押，但在实际工作中，政府考虑到当地的实际情况，在二轮三期土地承包中,允许将土地流转中心签订的土地承包合同由农村信用合作联社保管，目的是降低信用社的贷款风险，农村信用社也与部分农户签订了土地承包经营权抵押协议，但因相关管理部门未设立相应的土地承包经营权质押登记机构，也未开办土地承包经营权质押登记业务，导致农村信用社家庭农场贷款所有的土地承包经营权均未进行质押登记，使农村信用社这部分协议最终得不到法律支撑，农村信用社发放的家庭农场贷款风险面临着法律诉讼风险。

三、改善家庭农场经营管理状况建议

（一）研究制定财政补贴享受对象指导意见，消除实际农业生产经营者与集体农用地所有者或承包者之间的矛盾与争议

在推动农业生产经营向规模化、产业化经营的过程中，不少地区在农村集体所有农用地小农户承包者与集中租种分散土地者之间，或如呼伦贝尔市林区集体所有农用地发包者所代表的小农户与实际规模化承包经营农用地家庭农场之间，均产生了对种粮直接补贴、农资综合补贴等财政补贴由谁享受的争议现象，由于小农户人多势众，实际生活中当地政府为维护地区稳定，均采取满足小农户要求的办法，使实际经营者产生不满。建议国家组织专家学者对此进行深入研究，制定出能够合理平息双方矛盾、维护各自利益的政策指导意见，让真正直接从事农业生产经营且承担经营风险的家庭农场享受国家财政补贴，使拥有土地所有权、受益权的个人或企业通过土地承包费来调节其土地收益。

（二）采取多种措施提高管理水平，以适应农业规模化集约化经营

一是多年来当地政府通过举办多期农场经营管理培训班，为家庭农场传授农业规模化、产业化经营的管理知识、气象知识、种植技术、市场营销方法，介绍典型案例的先进经验，不断丰富家庭农场经营者专业知识，为提高经营管理素质发挥了重要作用。二是促进家庭农场公司化升级。牙克石市结合《呼伦贝尔市委、市政府关于推进农村土地流转发展农民专业合作组织的意见》，按照市委、市政府深化农村经营机制改革工作的总体要求，由市农牧业局、供销社、乾森农业公司牵头，各镇办及相关部门参与，全力在做好农业公司化改造总体规划和先期试点工作，积极鼓励农户、农村组织以土地经营权入股等方式组建现代农业公司，走市场化运作之路，有效地适应当地农业规模化集约化经营特点。目前，已有少数经营者建立了产供销一体化的农业公司，如呼伦贝尔市丰益经贸有限责任公司在牙克石市设立分公司，经营范围包括农场规模化种植、农产品加工工厂、农产品初级产品及加工产品的销售、农业生产资料的采购供应等，在内部管理上建立健全了人员、财务、生产、资产、投资等管理制度，成本效益核算进一步规范科学。同时，国家应对于农业公司直接从事的农业种养业生产及其初级产品销售、利润应比照一般农户给予税费免除，消除家庭农场向公司化转型的利益障碍。三是建议结合农业综合开发项目实施和财政资金支持来促进家庭农场经营管理的规范化。对于申请农业综合开发项目和财政资金的家庭农场设定包括对内部管理符合规范要求、信用状况良好的准入条件，以此约束家庭农场积极建立健全规范的财务、资产、人员、生产等管理制度、操作规程，约束自身行为。

（三）加大国家农资综合补贴力度，减缓农资价格持续上涨带来的成本压力

国家结合促进农业生产规模化、产业化经营的目标，根据当年物价指数的变化和农产品重要程度，进一步加大对家庭农场等农业大户的农资综合补贴力度，减缓农资价格上涨给家庭农场等农业大户的经营压力，维持其农业生产经营的必要收益和持续经营的积极性、稳定性。

（四）采取有效措施降低融资成本，减轻农业生产经营负担

一是指导和促进农村信用社完善利率定价机制。近几年来，国家考虑到农村信用社在全力支持县域三农和中小企业、个体工商户上所面临的更大风险压力，不断给予了税收减免、资金扶持、呆账核销、利息补贴、监管指标延缓到位等诸多优惠政策，农村信用社在资本充足率、抵抗风险能力、经营效益等方面已经基本达到良性发展的目标，农村信用社已具备降低利率定价水平的基础。目前，农村信用社贷款利率基本都处于较高水平，如牙克石市农村信用社对家庭农场贷款利率均为在人民银行基准贷款利率的基础上上浮90%，无论农户信用优劣、经营好坏、贷款用途均执行同一利率政策。今后指导和促进农村信用社进一步完善利率定价机制，区分农户信用不同等级、经营效益高低、贷款是用于当年经营周转还是购置固定资产来确定高低不同的利率价格和贷款期限，降低农户融资成本，发挥利率定价机制促进农户提高信用意识、扶持农户改善农业生产经营基础条件的作用。二是通过促进其它农村金融机构加大对家庭农场的信贷支持力度，促进担保机构增加对家庭农场贷款融资的担保业务，进而加强农村信用社的同业竞争压力和分流农村信用社单独承担家庭农场贷款的风险负担，为促使农村信用社自觉降低贷款利率和采取灵活定价政策创造客观条件。三是国家通过加大对家庭良种补贴、农机购置补贴、农业保险补贴等财政补贴力度和农场农田改造、防旱排涝等基础设施建设等项目财政资金支持力度，来减少家庭农场信贷融资额度，改变过分依赖贷款经营的局面，进而降低家庭农场融资成本支出。

（五）加大基础设施建设投入，提高农业防灾抗灾能力

国家应继续加大对农业基础设施建设财政支持力度，减轻农业生产经营者基础设施建设投入资金巨大而难以承受的负担，促进家庭农场等农业规模化经营防灾抗灾能力，稳定农作物产量和质量。同时，地方政府应配合国家财政资金支持，制定农业防灾抗灾基础设施建设规划，做好投资预算，分期逐步实施。制定基础设施建设投资鼓励政策和建设质量标准，以农场建设为主，财政补贴为辅，低息融资支持，即农户制定建设投资计划分步实施，由农业发展银行或其它金融机构提供执行基准利率的贷款，建成后由政府成立专业评估组，对设施建设质量、投资额度进行合理评估，凡是达到要求的给予一定比例的财政补贴，以此促进农场建设基础设施的积极性，并提供农场投资建设的必要条件。

（六）政府部门应从便利家庭农场贷款及农村信用社防范风险角度出发，建立健全土地承包经营权质押登记业务

篇(3)

（一）成立长葛市金融支持土地流转试点工作领导组

领导组以政府办、人行、农林、住建、国土、财政、法院、农行、农发行、邮储银行、信用社、轩辕银行及16个乡镇负责人为成员，下设办公室。领导组及其办公室负责研究制定全市金融支持土地流转工作方针政策、工作流程，指导推动全市工作开展。

（二）设立农村土地物权管理服务中心

服务中心内设三个机构，即农村权证管理中心、农村物权评估中心、农村土地物权收储中心，下设农村土地物权担保公司，全面负责金融支持土地流转日常工作。农村土地物权管理服务中心的主要职责是：对农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、林权、大型农机具等农村物权凭证进行审核、登记，对需要金融支持的进行土地物权价值评估，对欠债欠息的农村土地物权收回、储存、发包、还贷。农村权证管理中心主要负责对农村土地物权证书进行审核、登记、抵押，并向银行出具他项权利证书。对正常还款的，返还相关物权证书。农村物权评估中心主要负责对土地预期收益、宅基地、林权、大型农机具等农村物权进行价值评估，出具报告书。农村土地物权收储中心主要负责对欠债欠息的农村土地物权收回、储存、发包、还贷。农村土地物权担保公司，主要负责对农民专业合作社、农产品龙头企业、公司化种养大户等大额贷款进行担保。信誉户或小额贷款凭农村土地物权管理服务中心出具的报告书直接到银行办理贷款业务，大额贷款的由担保公司出具的报告书到银行办理贷款业务。到期未归还贷款的经担保的交由农村物权担保公司处理，直接贷款的由农村土地物权收储中心重新发包，发包收益归还银行贷款。

二、形成一套工作机制

（一）市人民银行是金融支持土地流转工作的牵头单位

市人民银行负责牵头抓总，要科学制定金融支持土地流转工作的具体实施办法；负责督促指导金融部门认真开展金融支持土地流转工作，及时下达目标任务并定期督查考核，发现问题及时协调解决；负责争取省、市支农再贷款，注入信用联社用于放贷。

（二）市农村信用联社、农行、农发行、邮储银行、轩辕银行以及小额贷款公司等金融机构

市里要按照〔2013〕67号文件有关规定，根据全市金融支持土地流转工作的要求，出台各自的具体实施细则；要积极创新信贷模式，研究设计新的信贷产品；要设置专门科室、柜台，确定试点乡镇和村庄，以点带面有序推进金融支持土地流转工作。

（三）市农林局土地流转服务中心（市土地物权管理服务中心）作为

金融支持土地流转工作的主管部门主管部门要承担落实具体的工作任务，会同市人行制定完善的工作细则，优化流程设计，做好信息汇总反馈。

（四）各镇（乡、区）要在摸清农村土地二轮承包经营权底子的基础

上根据区域产业规划，积极引导农村土地承包经营权合理流转；要督促、指导村级签订农村土地承包经营权流转合同，并颁发《农村土地使用权证》；要严格土地承包经营权流转合同管理，对所有流转的土地承包经营权，必须在农村经济管理服务中心登记，统一编号备案后上报市农村土地物权管理服务中心。

（五）市人民法院要积极受理农村土地承包经营权流转抵押贷款过程中发生的各种纠纷

法院对逾期贷款、不良贷款依法立案和清收，特别是对市农村土地物权管理服务中心移交的典型案件要快立案、快调查、快处理。

（六）市公安局要积极介入金融支持土地流转工作

公安局对“借名贷款”等违法违规行为要进行严厉打击，为金融支持土地流转工作提供良好的法治环境。其他成员单位也要围绕各自的单位职责，协同配合，共同开展好金融支持土地流转工作。

三、开展试点贷款

篇(4)

关键词：农村土地权益；存在问题；法律保障

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

《农村土地承包法》是发展农业经济和建设农村经济社会的重要法律，它能够响应党在农村的基本政策。我国农村土地的基本经营制度实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这样做有利于制度的长期稳定，从根本上保护了农民的利益。对于农民来说，土地使用权是农民最重要的土地权益，要想保护广大农民的根本利益，政府就应该维护农村土地承包当事人的合法权益。加强农村土地承包管理，保障农民合法土地权益是维护农村社会稳定的重要内容。

1 土地承包管理中容易出现的问题

1.1 由于土地流转的不规范引起的纠纷

在土地承包期间，农村的土地流转程序还不完备，不规范，从而引发土地承包纠纷。主要是转包转让型、代耕代种型和流转合同不规范型三种。

1.2 由于人地不均产生的矛盾

由于增人少地或减人多地的现象存在导致问题的产生。比如有一些出嫁或离异后的妇女，并未取得新的土地承包权，在原土地承包合同还没有到期的情况下，就被单方终止了合同，使得那些妇女丧失了土地承包权。

1.3 外出务工人员返乡，要田种地

由于国家下达的一系列文件和出台的惠民政策，许多外出务工人员都纷纷返乡，要田种地。而农民外出务工后，有的原承包土地被侵占，有的被村委会单方终止承包合同进行土地流转，从而丧失了土地承包经营权。这就容易因要地而引发纠纷。马上就要在全国范围实施产权制度改革了，原来土地承包合同是否规范，关系着农民的土地权利是否能够明确。

1.4 由政府引发的纠纷

政府对农民土地经营权的过多干预和不规范行为等也容易引发纠纷。有些地方政府推进城镇化进程心情迫切，为了开发项目忽略农民的意愿强行征地，不惜牺牲被征地农民利益。还有的为了追求土地财政，不仅越权处理土地承包合同，甚至在未到承包合同期限时就收回土地或另行发包。土地是农民基本生活的保障，农民为了维护土地，就由此引发了许多征地纠纷和矛盾，甚至是各类恶性事件。

2 保障农民合法土地权益的法律政策

法律手段是解决当前农村土地承包纠纷不可缺少的手段。随着我国一系列的惠农政策出台，随着中国城市化城镇化的高速推进，农村土地承包纠纷问题也逐日增加，土地承包纠纷问题能否妥善解决是发展农村经济的重要因素。

2002年《农村土地承包法》的出台，标志着我国农村土地制度已经进入了法制化建设的新时期。《农村土地承包法》是维护农民土地承包权益的根本法律依据。明确在土地承包方面的法律政策，无疑是提高农村经济发展和维持社会稳定的重要内容。这是从农村改革的历史经验当中总结而出的，它的出发点是尊重广大农民群众的首创精神和维护农民合法土地权益。

3 完善延长土地承包期后续工作

土地承包工作中，延包后续这一项一直是难度较大的工作，但也是党和政府进行加强农村土地承包管理的首要任务。从2000年全国基本完成延长土地承包期工作以来，延包后续完善工作已经有了很大的进步，但是仍然存在一些问题需要解决，土地承包管理的相关政策还要继续完善。我国产业工人当中，大部分是农民工，农民工的土地承包权益直接影响到农民工的切身利益。而维护农民工的土地承包权益也是国家统筹城乡发展的重大战略性问题。要依照有关土地承包管理的法律做好农民工承包土地确权发证、规范流转和调解纠纷的工作。

做好延长土地承包期后续完善工作，要进一步明确农民的土地承包经营权，全面补充、完善延包后续工作，积极加强土地承包档案的管理，并由专人专柜妥善保管土地承包方案、合同、证书和登记簿，力争确保土地承包档案与实际土地承包情况相一致。进一步规范引导农村土地流转，规范土地承包经营权合理流转制度，允许土地承包经营权依法转让、转包、互换、出租、退包。对土地承包经营权流转的操作程序予以规范完善并纳入村务公开，指导农民坚持依法、自愿、有偿的原则进行土地流转，确保农村土地规范有序流转。

4 创办多个土地承包纠纷仲裁试点

仲裁是解决人民商事纠纷的重要手段，它的特点在于程序简便，费用低廉，是群众解决纠纷争议的快捷途径。创办土地承包纠纷仲裁试点以来，受到农民群众的积极响应，化解了部分农村土地承包纠纷，维护了农民的土地承包经营权。在试点受理的案件中，农民群众最关心的是土地承包30a不变和土地收益分配问题，最突出的问题是人口迁移后土地调整问题；土地征用补偿费分配问题；农民外出务工后丧失了土地承包经营权问题；土地流转带来的纠纷问题。

调解仲裁体系是土地承包纠纷仲裁工作的核心，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确指出县区应成立并完善农村土地承包仲裁委员会，乡镇应成立农村土地承包经营纠纷调解办公室，村级的应建立土地承包纠纷的仲裁小组，每一级都有相应调节土地承包纠纷的仲裁体系。农村土地承包仲裁试点参照法院的办案模式开展仲裁工作。按照先调解后仲裁的原则，由乡镇农村承包合同管理部门先进行调解，在调解未果的情况下，再到县区仲裁庭申请仲裁。对每个案件严格实行回访制度。

创办土地承包纠纷仲裁试点要做好以下几项工作：

4.1 成立机构

各县区组建农村土地承包纠纷仲裁委员会，设立农村土地承包纠纷仲裁委员会办公室和农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁庭。各乡镇也应对应成立农村承包合同管理委员会，配备专兼职调解、仲裁人员。

4.2 建立健全制度，规范仲裁程序

参照诉讼法、仲裁法等法律法规，结合土地承包体制的特点，制定涉及仲裁程序、仲裁回避制度、仲裁员规则、职责仲裁规则流程、仲裁庭纪律、庭审规则、规范文书、档案文书管理等一系列规章制度，确保纠纷仲裁工作规范有序地进行。

4.3 强化对仲裁员的培训

强化仲裁人员的法律和政策知识的培训，努力搭建仲裁员实践观摩平台，积累经验，不断提高仲裁员的业务素质和办案水平，确保仲裁质量。

4.4 落实办案经费

办理农村土地承包纠纷案件，不好向农民直接收取费用，也没有收费标准可循。但办理案件所需的调查差旅费、文书材料费、实地查证等费用要有经费保障。

4.5 法律效力要给予保障

试点仲裁庭没有执行权力，仲裁、调解后的案件难以执行，需要国家出台系统的农村土地承包纠纷仲裁办法或实施细则。

4.6 加大宣传力度

提高农民群众的法制意识，了解相应的法律政策，以维护自己合法土地权益。政府部门要利用电视、广播、宣传栏、条幅等载体广泛宣传《调解仲裁法》，使得广大的人民群众了解这个机构，支持依法行政，为农村土地承包管理的工作提供便利。

5 结语

土地是农民最重要的社会保障，也是农民生存基本和发展的依靠。由于农村土地直接关系到农民的根本利益，与此相关的主体众多，关系和情况就变得十分复杂。能够顺利解决农村土地承包的问题和纠纷，是维护农民土地承包权益的重要工作。农民土地承包权益工作未来将会遇到更多复杂的利益主体和利益关系。因此，对于农村土地承包问题的解决和农民土地权益的维护，还需要经过长期的认识和重视，完善一系列的保障政策。

参考文献

[1] 危朝安.进一步加强农村土地承包管理工作切实维护好农民土地承包权益[J].农村财务会计，2006（11）.

[2] 王建华.加强农村土地承包管理保障农民合法土地权益[J].三农视点，2012：295.

篇(5)

今年3至4月，为加强农村财务管理，促进农村社会和谐与稳定，增强农村党风廉政建设，进一步规范全县村级财务管理，认真贯彻落实县委、县政府《__县村级财务管理办法》（__发[2014]9号）文件精神，由县委、县政府督查室的领导带队，我局会同财政部门，抽出业务精干人员组成两个督查组，对全县25个乡镇的农村财务管理进行抽查，对各乡镇执行《__县农村集体经济财务管理办法》的落实情况进行了全面监督检查，对每个乡镇随机抽查了2-3个村，全县共检查53个村；绝大多数乡镇出台了财务管理制度和村级财务管理实施细则，形成结合本乡镇实际统一的财务管理办法，建成了村财务公开栏，健全了财务管理制度，强化了民主监督机制。但也有少数乡镇对村级财务管理问题还没有引起足够重视，没有制定本乡镇村级财务管理实施细则，存在原始凭证不规范、资金管理不到位、存在白条随意报账、村主职干部经管现金、坐收坐支、白条抵库、招待费开支普遍较大、违规发放村干部补助、违规列支争取项目开支等违法乱纪现象。对检查中发现的问题县委、县政府督查室下达通报进行了批评，并要求存在典型问题的单位限期整改好。

在去年的基础上，今年重点针对群众反映强烈、监督乏力的村级财务管理问题，接待群众来访及上诉答复30余起，局机关对__乡__村、__乡__村、__镇的逆流水村等进行审计，各乡镇组织专门力量进行审计，上半年已完成村级财务清理审计的村33个，县局直接审计的3个，指导清理审计的25个村，查处违纪金额43万余元，应作调账处理的13万元，应返还原资金渠道的30万余元。

1、深化整改落实损害涉农利益行为。为了进一步推进坚决纠正损害涉农利益行为专项整治落实工作，上半年，根据2015年度减负工作重点，根据省委党的群众路线教育活动领导小组《关于进一步深化教育实践活动整改落实工作的通知》（__群组发[2015]2号）要求和省农民权益维护和负担监管办《关于上下联动深化损害涉农利益行为整改工作的通知》（__农维监办[2015]1号），市农民权益维护和负担监管办《关于印发“坚决纠正损害涉农利益行为专项整治联动整改工作 ”的通知》（__农维监办[2015]1号）文件要求，一是制定了《__县坚决纠正损害涉农利益行为专项整治联动整改工作方案》对各责任主体单位进行了安排和布署，并抓好整个专项整治工作也在分阶段实施。二是适时开展了2015年春季全县中小学教育收费专项督查，向县委、县政府上报了“专项督查情况汇报材料”， 到2015年5月底，对全县60多所中、小学及幼儿园2015上期的收费及贫困寄宿生补贴、贫困家庭幼儿入园补贴的发放及中餐补贴的使用情况进行了全面的督查。根据群众上访及明查暗访所掌握的情况，上半年涉负案件已立案2起，下发整改通知书整改内容12项。三是对2014年度惠农减负工作12个先进单位和先进个人在县农村工作会议上进行了表彰。

2、重点加强对惠农补贴发放的检查。进一步落实__农维监办1号文件，结合我县实际加强对整个专项整治指导、检查、协调、联络和督促，重点加强对惠农补贴发放的检查，对各类向村级组织和农民集资摊派治理；开展好惠农补贴发放备案的日常工作。重点落实好惠农补贴备案制。农民负担工作“一票否决”制，农民权益维护和负担重点监控，农民负担与补贴监督卡制及农民负担工作等制度的完善和落实。

3、认真开展“五对照五查看”。围绕落实惠农政策缩水走样，向村级组织的乱收费问题，认真整改落实。

1、__县__山生态香米专业合作社成功申报为国家农业部农民合作社国家级示范社。

2、完成了申报__县__高寒山区菌菜生产专业合作社、 __县黄土矿乡阳光养殖专业合作社及__县沙田精品水果种植专业合作社为省级示范社的申报工作。同时协助财政完成了__乡茶叶专业合作社等三个合作社为省级财政资金扶持项目的申报工作

3、我局对近五年来的农民专业合作社省级示范社建设工作进行了专项调研；取得了良好效果。

1、农村土地承包经营权确权颁证工作，目前基本完成了__镇__村的试点工作，为我县下一步全面开展这项工作打下了良好的基础。

2、认真做好农村土地承包上访调处工作，

上半年接待群众上访3余起，指导乡镇调处土地承包纠纷2起，耐心做好群众解释和劝导工作，对属于职能范围内的纠纷都逐件做了答复和调解处理。1、深入开展“三严三实”教育活动。深入学习“三严三实”指示精神，认真对照检查，并全面落实到工作当中。

2、积极搞好“三联三送五促”活动。2015年三至四月，我局深入__乡的__村、__村和__村，开展“三联三送五促”活动，局机关拿出3000多元给对口村特困户进行慰问，拿出9000元给对口村开展“三联三送五促” 工作，在群众中反映良好。

3、召开了全县农经减负工作及业务培训会议。2015年四月，我局经请示县委、县政府同意，召开了全县农经减负工作会议，对全体农经干部进行了业务培训，表彰了先进，收到了良好效果。

下半年，我局将按照上级要求，根据全年工作的布置安排，进一步查找工作中的短板和不足，围绕农经、减负等四大块工作突出重点，加强监管，健全机制，抓好落实，为全面完成上级交给的全年农经、减负工作任务而加倍努力。

1、全面完成村级财务审计工作，对重点上访多的、问题大的村财务收支审计，作出审计处理意见与结论，处理好财务遗留问题。进一步完善村级财务公开、透明制度，按时完成农村集体资产权益制度改革试点工作。

2、进一步落实《2015农民权益维护和农民负担监督管理工作要点》的文件精神，落实监管的“五项制度”，抓好长效机制建设。开展整改工作的检查、监督工作。

3、加强对农村土地承包档案的归案管理工作的指导检查。

篇(6)

 

1 土地流转的基本现状

 

近年来，随着茅坪镇农业经济产业化水平不断提高、小城镇建设规模日渐扩大、农村进城务工人员稳步增加，茅坪镇农村土地流转面积呈逐年增长趋势，土地规模经营水平也得到进一步提升。

 

服务体系逐步健全。现阶段主要是私下流转和农民把土地流转到村委会，村委会又把土地流转给种植大户两种形式。应积极探索，大胆实践，以实施农业部、贵州省土地确权登记试点工作为重点，积极构建镇、村二级土地流转平台，推进农村土地流转管理和服务工作规范化。

 

规模经营趋势加快。茅坪镇通过近几年的土地整治，农业生产基础设施得到了进一步的改善。积极培育了龙头企业、合作组织等新型农业经营主体，同时，新型经营主体的发展壮大又进一步促进了土地的规模流转，形成了土地流转与规模经营互动互促的良好局面。

 

机械化水平大幅提升。农业机械化水平是现代农业发展程度的重要标志。茅坪镇通过大面积土地整治加快了土地流转，推进土地相对集中，使土地连接成片，形成规模经营，促进了农业机械化水平的大幅度提高，使茅坪镇农机专业合作社有了用武之地。

 

茅坪镇的实践证明，土地流转为加快农业结构调整、生产规模化、提高劳动者素质、增加农民收入、发展现代农业注入了新的动力和活力。

 

2 存在的主要问题

 

土地确权进度不理想。茅坪镇农村土地确权试点工作面临着“三个问题”：一是经费不足，各级政府的配套资金到位率低，影响确权进度。二是外出务工人员较多，信息收集不齐。三是相关业务工作没有跟上，致使确权工作不能按步实施。

 

土地流转机制不健全。由于确权工作在茅坪镇还没全面完善，农村土地流转市场机制暂时还没有建立起来，未形成统一规范的土地流转市场，制约农村土地流转的有序进行。

 

土地流转行为不规范。目前，茅坪镇部分村组农户之间的土地流转仍采取口头协议，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款内容不具体等问题，容易导致流转纠纷的发生。

 

土地流转监管不到位。由于没有成立流转服务监管的职能部门，工作正在探索尝试阶段，没有形成规范的土地流转监管机制，缺乏对土地流转进行有效的指导和管理。

 

土地流转信息不通畅。一些农户有强烈的流转愿望，却找不到合适的流转对象，很大程度上影响了流转的速度和规范操作。

 

3 解决的具体措施

 

当前，我们正站在“十三五”发展节点，紧紧抓住土地确权和流转这个影响城乡经济社会发展的关键性问题，充分释放土地制度调整带来的改革，对于带动城乡发展具有重大的意义。

 

强化宣传引导，广泛营造土地流转氛围。让农民意识到土地流转带来的地区发展和经济实惠，是加快土地流转的前提。加快推进城乡人力资源市场建设，进一步增强普惠制培训的针对性和实效性，切实提高就业率和劳动者素质，使农村外出务工人员就业和收入稳定，让农户土地流转出去后没有后顾之忧。

 

构筑交易平台，不断优化土地流转服务。推进土地流转规范化规模化，确权是基础，服务是保障。

 

加快土地确权。全力推进茅坪镇土地确权试点工作，按照湄潭县农村土地承包经营确权登记颁证实施方案及相关指导资料和茅坪镇农村土地承包经营确权登记颁证实施方案，尽快完成土地确权登记工作。同时，要及时总结试点经验，为进一步规范土地流转行为、加快土地流转速度奠定基础。

 

建立服务监督机构。成立镇农村土地流转工作领导小组，负责研究协调土地确权和流转过程中出现的重大问题。建立镇、村二级土地交易服务网络。在不改变土地所有权性质的前提下，让农户承包经营的土地通过招标、公开协商等方式进行流转，做到全镇统一政策、统一调控、统一监管。同时完善镇、村二级农村土地承包经营纠纷调解，明确各自职责，及时化解因土地流转引起的各种纠纷和矛盾。

 

搭建信息平台。依托茅坪镇政府网等现有网络资源，建立健全农村土地流转交易信息网络平台，以镇村为单位，全面统计农村土地承包情况、流转情况和供需情况等。实行互联网管理，实现信息资源共享，使农户及有意向投资农业的经营者能获得准确和可靠的信息，有效化解土地供求矛盾。

 

扩大土地整治面积，完善农业生产基础设施建设，这是农业机械化的基础，也是经营规模化、规范化、农业生产现代化的保障。

 

注重机制创新，进一步规范土地流转管理。加快土地流转，离不开自上而下的顶层设计和政策支持。

 

健全管理机制。制定完善指导土地流转的政策性文件和农村土地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依、有章可循。做好登记、审批、备案、合同认证、档案管理和信息工作。

 

创新流转机制。在充分尊重农民意愿、保护农民合法权益的基础上，敢于探索和勇于尝试各种形式的流转办法，以转包、转让、租赁、入股、合作、置换、托管等方式将土地集中到大户、合作组织、龙头企业进行规模化种植。

 

改善投入机制。对集中流转的土地面积较大的，根据流转时间的长短，镇政府应给予适当的补贴，同时上级部门给流转土地的优惠政策，也应一并兑现。

 

创造优良的土地流转环境，让经营者乐于入住茅坪，提升我镇农业生产现代化水平。加大统筹、协调、讲诚信，喜迎更多的龙头企业、合作社、种养大户入住茅坪镇。

篇(7)

关键词：农村制度创新；户籍制度；土地承包经营制度；宅基地制度

中图分类号:F323.89文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0042-02

宁夏县域内农民就近转移与住房置换战略的协调实施，将会有效减少宁夏农业人口、富裕农民；加快宁夏以县城（县级市）、建制镇、乡集镇及中心村建设为主要内容的农村城镇化；推进农村产业集中、人口聚集、土地集约、基础设施和公共服务设施的集合，引领宁夏农民尽快走向“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的社会主义新农村。

一、户籍制度创新

1.取消农业户口和非农业户口性质划分

宁夏应全部取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，按自治区行政区划和在居住地登记户口的原则建立城乡统一的户口登记管理制度，从而实现宁夏城乡公民身份在法律意义上的平等。让所有公民在同一制度平台上仅凭个体能力（资金、技术、知识等）平等参与市场竞争，初步打下城乡统一的劳动力市场基础，方便宁夏农民择业和转移。我们的调查说明，少数人对取消城乡二元户口性质划分可能会影响社会稳定的担心没有根据：中国西部地区的广西、重庆、四川、陕西和云南，在革除二元户口性质划分后并没有引起经济、政治、社会的动荡；截至2007年，在发达和较发达的东中部地区已经施行和宣布施行城乡户口登记管理一体化的10个省市，也没有出现政治、经济和社会不安定问题。

2.取消农村城镇人口准入指标和准入门槛

农村城镇（含县城、县级市和建制镇）的户口要全部放开，既要取消传统户籍管理沿用的城镇准入指标，又要取消第一轮户籍改革时为大中小城镇设定的准入门槛，让市场或价格直接调节农民的流向、流量、定居和择业。这一制度创新可以降低政府对人口迁移的管理成本，提高农民转移效率；更为重要的是，只有依靠这样的户籍制度创新才能充分实现城乡人力资源的优化配置。

全面放开农村城镇户口、废除进城门槛，不会使农民不顾一切涌进城镇和导致太大的农业人口流动风险。因为，农民在向心仪的农村城镇转移之前都会搜集相关信息、进行最起码的成本收益分析。即便是部分农民考虑不周流入了城镇，假如没有稳定的收入来源和栖身之处，不论这个城镇如何美好，他们中大部分都会自动返回近在咫尺的家乡农村。有人认为，城镇不设置门槛会使农民过量流入，以至于在城镇边缘和城中村形成类似于拉美国家大城市的贫民窟。我们在对宁夏境内各县市的调查中，也发现部分城镇存在类似贫民窟（比如，银川市红花渠两岸的城中村、固原市原州区清河路至东红村两侧的平房区，以及部分县市城区的城乡结合部等）。但我们认为，对这一现象也要进行理性分析与思考：试想，既然农民宁愿生活在城镇“贫民窟”而不愿回到农村，这岂不是清楚地表明，他们在城市“贫民窟”的生活质量要高于农村吗？既然如此，我们为什么还要违背农民意愿、不许他们在这里居住和生活呢？现行准入门槛阻止农业人口自由进入农村城镇参与城市劳动力市场竞争，不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则。如果说，城镇政府没有为这些新的城镇建设者兴建福利房的经济实力，但总是有承认和保障农民工在城镇自由居住的能力。

其实，包括“贫民窟”现象在内的“城市病”在更多层面上是一个技术上的问题、城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题，而非农民流动本身必然产生的问题。发达国家依靠经济发展和科学的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同样，中国的城市政府也有能力解决“城市病”问题，城镇政府不能总是以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城镇的转移。至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的“城市病”问题，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力，或者说严重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松对农业人口进城的限制。

二、农村土地承包经营制度创新

单一的户籍制度创新无法完全消除施行农民转移与住房置换战略的障碍，还必须与相关农村土地制度的实质性创新相结合。2001年户籍改革允许农民“带土”进入县级以下城镇，但仍然禁止农民处置其承包的土地。农民不能把土地使用权转化为货币资本，因而不能彻底“离土离乡”、融入城镇，只能选择城乡两栖、亦工亦农的“农民工”生存方式。这种农业人口的虚假转移现象，阻碍宁夏农村城镇化进程，妨害农业人口向非农产业和城镇的有效转移，不利于农业规模化经营，推迟农村社会主义新农村建设进程。所以，要实现农民战略转移，除继续推进户籍制度改革外，还必须推动农村土地制度的实质性改革。

我们的思路是，以坚持农村土地公有制和农村双层经营制度不变为前提，重新设计农村土地承包经营权：让农村集体象征性拥有农村土地最终所有权，让农民的土地承包经营权长期不变并向永久化过渡，或试行农村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物权法》修改时承认这些创新；允许土地承包权与经营权的分离，物化其中的土地使用权，允许土地使用权流转、出租、入股、转让、抵押和继承，真正实现土地使用权的货币化、资本化和上市交易。这种农村土地制度创新的特点是，农民流转出去的只是承包权中的土地使用权，土地承包权仍旧在承包者手中。一旦流转合同到期，土地使用权又重新回到承包者手中。

这样的农村土地制度创新设计可以：（1）避免土地私有化或国有化引起的利益再划分导致的制度变迁成本，可以抑制土地大量兼并，防止发生农民失业；（2）让农民成为真正的自主经营者；（3）可以增加农民收入；（4）促进农村土地规模经营；（5）为农民提供一个最现实的保险和融资渠道，使农民能够在短时间内筹措到向非农产业和农村城镇转移的资本。

三、农村宅基地上市交易

人类的首创性首推交易的发明，农民住房当交易而不进行交易就是浪费，是潜在交易各方的损失：农村房主得不到向非农产业和城镇转移的初始资本；买房人无法以公开合法方式买到自己需要的住房；政府不能从民房交易中获取税收，因而不能为社会主义新农村建设开辟持续稳定的财源。随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施、城乡一体化户籍管理制度的建立和城市的内在驱动力向农村的延伸，农村房产市场将不可能继续封闭。否则，它将会继续在地下以扭曲的形式运行。

农村改革开放后宁夏农民收入不断增长，进一步刺激农民原本高昂的建房热情，30年来农村住房已经过四五次更新。但与此同时，大量农民陆续迁入城镇定居，在宁夏广大农村留下许多闲置空房。据我们的调查，目前宁夏农村住房空闲率在20%～30％。由于现行法律、政策仍然限制农民住房的自由转让，农村不存在合法、公开的房地产市场。所以，这些闲置空房无法在城乡流转和循环利用，其中大部分只能任凭自然损毁，造成宁夏农村财富的巨大浪费。

我们对宁夏农村房产流转问题的研究发现，农村大量住房闲置浪费的根本原因是：现行土地制度对农村宅基地使用权转让的严格限制。所以，解决农民住房置换和闲置问题的唯一途径是推进农村宅基地制度改革。可行的思路是，把农村宅基地的所有权与使用权相分离，逐步开放农村二、三级房地产市场。这种改革思路既有理论基础也有现实根据。众所周知，城市土地所有权属于国家，但城镇居民可以通过缴纳土地出让金的方式取得土地使用权，从而让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和市场价值。农民住房宅基地属于农村集体所有，同是公有制，为什么不能像城镇那样采用土地所有权与使用权分离的办法，让农民在缴纳土地出让金后拥有合法、完整的房屋产权，然后上市流转自己的房产？在农民住房流转这个重大问题上不能把农村和城镇区别对待，否则，将损害农民利益，阻碍农村发展，拖延宁夏社会主义新农村建设。

有学者认为，在出售自己的住房后农民会流离失所，影响社会安定。其实，这是一个没有根据的推测。因为，农民如果没有其他固定住所也不会轻易卖掉自己的唯一住房；另外，政府还可以法律和政策形式禁止农民转让其唯一的住房。此外，现在城镇不是也存在不少无房户或住房困难户吗？可是，国家并没有因此禁止市民出售住房；在宁夏所有城镇，有谁见到大量市民因卖掉住房而夜宿街头的现象？在农村，虽然法律、政策不允许农民住房随意公开转让，但仍有农民因故自行出售自己的住房。而且我们在宁夏广大农村的调研中，没有发现因卖掉房屋而无家可归的农民。所以，政府应该努力解决农村社会保障和农村城镇住房保障问题，而不能本末倒置，一味限制农村住房的流转。

也许还有人担心，允许农民住房自由转让不利于农村耕地的保护。其实不然，中国早就建立了一系列保护农村基本农田的政策法规，只要严格秉公执法，不会出现大量侵占农村耕地的现象。事实上，农村征地和农户拆迁的低成本，才是促使农村耕地大量变为建设用地的潜在经济动力。

参考文献：

[1] 吴清萍.中国农村金融制度与结构的创新研究[C].新农村建设与和谐社会论文集,2006:209-213.

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[4] 关于农村土地承包合同纠纷案件成因及其审理的调查报告[EB/OL]. 省略, 2007-02-15.

[5] 河北省县域村庄空间布局规划编制要点实施细则[Z]. 河北省建设厅, 2006,10.

[6] 国务院14个部门调研户籍制度,改革时机基本成熟[EB/OL].www1.省略,2007-01-31.

[7] 尊重农民意愿：规范土地流转――当前农村土地流转问题综述[EB/OL].gxny.省略, 2001-07-27.

On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System

――Based on the Investigation in Ningxia

DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1

（1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002， China； 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China）