公共政策学论文精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇公共政策学论文范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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近年来，许多学者都探讨了公共政策学的教学方法改革，但研究较为笼统，对公共政策学教学的特点缺乏针对性，忽视了调动学生的学习积极性和主动性，实际效果也不如人意。下面探讨PBL教学法与公共政策学教学特点的契合。

（一）PBL教学法的内涵

PBL（Problem-BasedLearning）教学法是以问题为基础的教学方法。1969年由美国神经病学教授霍华德•白瑞斯在加拿大多伦多的麦克马斯大学首创。它是一种让学生通过分析问题和解决问题的过程来理解并掌握知识的新型教学法。PBL教学法提倡让学生通过自学、讨论、研究和合作解决问题，着重培养学生的自我学习能力，提升学生分析问题和解决问题的能力。教师在授课过程中的作用是及时提供知识上的帮助和研究方法的指导。

（二）PBL教学法与公共政策学教学的契合

由于PBL教学法比传统的案例教学法、情景模拟法等更能适应公共政策学的教学需要，因此与公共政策学的学科特点有很多契合之处。

1.有利于调动学生主观能动性

在公共政策学教学中，学生对政策问题的认识往往停留在表面，难以深入，原因在于学生学习的主动性不够，而公共政策问题的交叉性和综合性则要求学生必须在课后主动学习相关背景知识，这在课堂有限的课时内是无法完成的。PBL教学法突出以学生为中心，以问题为导向，通过学生围绕问题查资料、开展小组讨论等学习活动，变被动接受为主动寻找问题答案，使课上与课下有机结合，从而有利于充分调动学生学习的主观能动性。

2.有利于构建循环学习模式

公共政策学各章节具有较强的连贯性，一个公共政策问题可以在不同章节从不同角度予以阐释和理解，这就决定了公共政策学的学习是一个循序渐进的过程。PBL教学法以问题为基础，以问题的解决过程为核心，很好地契合了公共政策学教学的延续性和主观性特点。从提出问题开始，学生通过查资料，补充相关理论知识开始基础学习；然后通过研究、讨论等学习活动，进入深入剖析问题阶段；最后提出解决问题的方法和途径，给出相应的解决方案或政策建议。通过循序渐进的学习过程，带动学生进入“提出问题—学习—思考问题—学习—解决问题”的循环学习模式中，有利于提高教学的质量和学生的应用能力。

3.有利于发挥教师的指导作用

在以往的公共政策学教学中，常常会发生教师的作用与课程要求不相适应的情况，要么“满堂灌”，要么“蜻蜓点水”，难以真正提高学生分析问题和解决问题的能力。采用PBL教学法，教师在指导学生解决问题的过程中，要给学生指明学习的方向，并营造有利于开放性探究学习的氛围，遵循自主性和探索性原则，把自己的一切教育行为定位于支持和帮助学生自主学习和自我解决问题。从而有效转变教师的角色，发挥教师在课程理论与实践教学全过程中的指导作用。

二、PBL教学法在公共政策教学中的应用

（一）教学内容体系的梳理与问题引导

在应用PBL教学法过程中，首先要向学生介绍课程的理论渊源和框架体系，使学生对公共政策学的内容体系和教学目标有宏观的认识，在此基础上解决以下问题。

1.课程总体认识要准确

教师的主要任务是引导学生准确把握课程的内容体系，对各章节的内在逻辑关系有清晰的认识。首先，在政策科学理论的演变上，学生要能准确理解，并与政策实践的发展相联系；其次，对政策的制定、执行、评估、调整、监控和终结等各章节的内在联系和相互衔接要进行详细介绍，使学生树立公共政策是一个动态发展过程的概念；最后，要对公共政策学科的发展方向和理论进展有初步了解，从而促进学生把现实问题与政策学科发展联系起来，有利于深入掌握课程内容。

2.公共政策问题的引导

在对整体教学内容体系和理论框架的讲授过程中，按照PBL教学法的原则，应该对学科的理论问题和政策实践问题进行相关引导：一要引导学生对身边的公共政策从理论的视角去理解和认识；二要引导学生学会从政策过程角度发现和分析现实中存在的政策问题，从而在宏观层面使学生逐步养成在理论知识的学习中发现政策问题。

（二）教学章节的内容设计与问题研究

1.精心设计教学章节的内容与传统教学方法不同

PBL教学法不仅要实现知识和技能在师生之间的位移，更重要的是要培养学生在构建知识体系的基础上发展有效解决问题的能力，从而达到学生自我学习、自我培养的目的。这就要求教师必须从理论知识的掌握和运用着眼，精心设计每一章节的问题体系，构建规范的问题链条，把学生对问题的研究由浅入深，不断拓展，从而充分调动学生对政策问题研究的主动性和积极性。

2.培养学生研究问题的兴趣

PBL教学法的关键是以问题为基础，以学生为核心，培养学生研究问题的兴趣。笔者在教学过程中按男女生比例以10人为一组，每章结束时安排一次案例讨论，让学生互相交流所思所想，然后每组汇报讨论结果；在课程结束后，每组进行案例汇报，其他同学现场提问，组员进行补充。因此，创设了研究问题的教学情景，缩短了教学内容与学生之间的时空距离，让学生有身临其境之感，培养了学生的自学能力，调动了研究问题的积极性。

（三）教学内容的引申与问题探讨

公共政策学教学局限于课本是不够的，必须把课本内容与现实社会问题紧密结合，对教学内容进行适当的引申，从而提高学生对课程相关公共政策问题研究的深度和广度，通过问题探讨有机串联课本各章节的内容，加深学生对现实问题的理解。笔者把公共政策理论学习与专题研究相结合，结合课程的培养目标和教学内容，进行了“上有政策、下有对策”现象探讨、推进中国政策评估事业的思考、21世纪中国政策体制改革等专题研究，弥补了西方公共政策学理论与我国政策现实相脱节的不足，取得了良好的教学效果。

三、PBL教学法在公共政策学教学中的完善

（一）找准课程定位行政管理专业人才的知识结构

必须由传统的理论型向应用型及创新型转变，以适应市场经济和社会主义现代化建设对复合型、应用型公共管理人才的要求。因此，公共政策学课程的定位应围绕培养学生分析政策问题的能力，紧密结合现实问题，将理论问题通过现实案例表现出来，通过研究和解决问题的过程，提高学生的理论知识应用能力，激发学生的积极性、主动性和创造性。从而把公共政策学课程从偏重理论教学转化为侧重知识的运用、能力的提高和思维的训练。

（二）转变师生角色应用

PBL教学法必须转变教师和学生的角色，这样才能保证在课程教学过程中的连贯性和有效性，避免教学双方产生越位、错位和失位问题。教师的角色应该定位为指导者、合作者和设计者，在教学中围绕对问题的认识和研究给予学生全过程的指导，并与学生形成合作关系，彼此交流意见，帮助学生探索问题，从而提高对问题的理解。学生的角色也发生了根本转变，由被动的知识接受者转化为知识的自学者和问题的研究者，教师要积极引导学生适应新角色，师生双方都要尽快进入并适应新角色。

（三）完善问题结构

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【关键词】公共政策；历史文化古镇；保护实践；同里

在近20年，我国的社会经济状况无论在结构还是形式上都发生了深刻的历史转变，城市建设从传统的政府部门中央指令性模式向多级参与模式转变[1]。这为城市发展注入了新的活力，大大加快了我国的城市化进程，社会发展的公平与效率成为人们关注的焦点。同时，这也使得传统的以强调技术因素为主的城市规划决策模式面临巨大挑战，城市规划的公共政策和公共利益属性成为近几年的热点问题。我国众多的历史文化遗产中，除一部分集中在历史城市外，还有相当一部分分散于全国各地的历史古镇之中，随着市场经济的不断深入，历史文化古镇中社会利益的分配，包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧，在保护与发展的语境以及我国镇一级行政体系下，保护规划和实践的最大难点尚不是在于工程技术问题，而在于政府和规划者如何合理利用公共政策维护公共利益，为所有相关利益人创造互惠的赢局。保护实践中“谁来保护、怎样保护”，以及影响保护实践的各种现实因素，特别是政府、开发商和民众在不同时期和阶段中三者之间博弈规则的变化显得格外重要，这很大程度上决定了历史文化名镇保护中公共政策的多样化和重要性。

1. 历史文化古镇保护实践中的公共政策过程

1.1城市规划的公共政策过程。

公共政策是指在一定时期内，政府为了解决社会公共问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来。公共政策的制定是一个动态的过程，它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为。通常来说，一个完整的“政策过程”包括确定政策问题、制定政策方案、政策执行、政策评估、政策监控与政策调整、政策终结[2]。实际上，规划工作的本质就是特定社会条件下，应对当时当地社会需求做出的一种制度安排[3]，特别是随着我国政治体制改革的进一步深化，政府职能从经济建设型向公共服务型转变，城市规划的公共政策属性或者说规划受政府公共政策影响将显得尤为明显。

1.2历史文化古镇保护实践中公共政策过程研究的必要性。

1.2.1从我国快速城市化的进程来看，目前我国的城市空间增长主要还是一种外延性的扩展，相应的城市规划也是一种增量规划，以城市建设用地的外扩为主要特征，小城镇容易遭受到特定的危险。作为公共政策制定和执行主体的政府，在市场化背景下其价值观和利益决策很大程度上决定了历史文化古镇在当下快速城镇化进程中的命运，一旦其决策出现任何偏差和失误，那么历史文化古镇历史环境将面临着结构破坏、风貌消退甚至彻底消亡的危险。

1.2.2从我国的行政管理体系来看，镇一级政府处在管理体系的末梢，是最基层的一级政府，因此除了遵守国家行政管理的“一般”原则以外，还决定了它具有其他层次的行政管理体系所不具备的一些基本特点，主要表现在：（1）自由裁量权力大，这种灵活性使得古镇政府能够比较迅速的作出决策，同时，它也是导致决策失误的诱饵。（2）人力、财力资源有限，镇财政作为我国最基层的一级财政，政府能支配的财政收入非常有限，集资渠道的也较窄，财政实力并不如城市那样雄厚，在人力资源方面也普遍缺乏专家支持。由此可见，镇一级的行政机构设置、职能配置、人员编制、财政体制等方面与城市的行政管理体系仍有一定的差距，在激励有余而约束不足的情况下，自身利益的驱动可能会使地方政府在参与古镇保护活动的过程中，利用自身的特殊优势而忽视或是侵犯其它群体应有的利益，使古镇保护沦为地方政府的一种逐利工具，从而偏离了历史文化保护事业的基本方向。这就从客观上决定了历史文化古镇的保护实践中公共政策过程的重要性。

1.2.3因此，虽然古镇保护规划作为一种技术性的法规存在，但在我国当前的社会经济发展背景下，政府的公共政策过程才能使保护规划产生可操作性，特别是在具体项目操作层面，政策过程往往才是最终决定历史文化古镇保护与发展的好坏的背后作用力。

2. 同里古镇及其保护概况

2.1同里古镇概况。

2.1.1同里镇隶属江苏省吴江市，现辖镇域面积133.15平方公里，总人口5.8万人。是江南著名水乡，位于太湖之畔、古运河之东，由网状河流将镇区分割成七个岛，是太湖流域典型的水乡古镇。东南接318国道，距离虹桥机场80公里，西连苏嘉205省道，距苏州市18公里，吴江6公里，水路交通便捷，地理位置优越，素有“苏淞要涂”之称。

2.1.2同里镇的空间布局有着典型的江南水乡城镇特征，水网密布等独特的地理条件使得同里镇以河网作为市镇建构的骨架而发展，其空间布局特征总的来说可以概括为以下几点[4]：

（1）有机的空间形态。同里古镇的空间形态因借于自然因素，与水体有机结合，不规则但连续性极强。

（2）网络状的空间结构。同里的运河体系条连环通，网络状分布，使得古镇内部景观视线走廊具闭合性与可选择性，内部空间与空间的关系更加多样与紧密。

（3）差异化的空间功能。由于同里历史上一直是官绅雅士的聚居地，使得其空间格局受自上而下“规划意识”的影响，形成了商住分离的功能结构。

（4）匀质的空间界面。从建筑连续所构成的界面看，其比例、尺度、组合方式颇具特色且保留完好。

（5）多样的空间类型。桥头、埠头小型广场或等公共活动的主题空间，提供了多样的视觉体验与心理认知。总的来说，同里的历史价值更多地体现于城市空间之中，而非建筑单体或建筑群之上。这个特征很大程度决定了同里保护规划的重点之一是城市空间关系。

2.2同里古镇及其保护规划相关研究成果。

（1）从二十世纪八十年代开始，以阮仪三先生为代表的一批学者开始关注江南古镇，对古镇作了科学详细的实测、记录和规划，整理出版了以周庄、同里、甪直、南浔、乌镇、西塘为主要内容的《中国江南水乡》、《江南古镇》等著作[5]。伴随着卓有成效的工作和研究的深化，形成了较为丰富系统的江南水乡古镇的研究成果，其中对同里古镇的研究主要集中于保护规划、保护与更新、体制和发展、古镇旅游四个方面[6]～[10]。

（2）在保护规划实践方面，同里于1999～2000年开展了历史文化名镇保护规划的编制工作。确定了不同要素的历史文化价值、保护目标以及相关的措施，价值要素主要涵盖了物质遗产、古镇格局和风貌景观以及非物质遗产三方面。保护区界包含了同里古镇清末民初的镇区建成范围及出入镇区的主要河道两侧的景观范围，保护区总面积57.6公顷。

3. 同里历史文化名镇保护实践的政策过程及经验

同里从1982年列入江苏省省级文保单位开始，经历了一系列的变化和发展（见表1），二十多年来的古镇保护制度变迁历程实际上是政府组织下、多方力量参与古镇保护与发展的行为与作用，特别是乡镇政府如何运用各种创新手法，在各方博弈中获得所需的各种政治、经济知识和社会资源，走出了一条别具特色的政策驱动、市场拉动、投资带动的古镇保护、开发和发展之路。回顾同里历史文化名镇管理体制的变化，大致可以分为以下三个阶段[7]：

3.1第一阶段：吴江市建委主导下的同里景区（1998年之前）。

（1）当时同里古镇是作为太湖景区的景点之一，采用江苏省景区建设办公室垂直领导下的景区管理模式，由吴江市建委直接领导。此阶段主要是对“一园”（退思园）、“两堂”（嘉荫堂、崇本堂）、“三桥”（太平桥、吉利桥和长庆桥）等景点的古镇保护基础修复工作，其中退思园是修复核心，此时期退思园的知名度远远大于作为一个古镇的同里。同时需要指出的是，由于改革开放初期体制和财力上的制约，同里镇并没有多少发展自。

（2）1994年，我国实行分税制，地方政府获得了相当的自我发展权，其积极性被从分调动，地方基层政府开始成为古镇保护实践中最重要的推动力。1996～1997年间，同里镇政府先后投入约500万元进行旅游景区基础建设，自己开发出一些景点（明清街、世德堂、罗星洲等），修建景区入口处石牌坊，同时为重现水乡风貌，投资300万元重新开挖丁字河、重建三桥，增建泰安桥。1997年4月，同里第一届旅游文化节举行，同里镇的知名度提高，奠定了同里开发旅游的基础，同里旅游发展开始起步。

3.2第二阶段：镇政府主导后保护事业的快速发展（1998～2005年）。

（1）1998年，景区管理体制发生变革，吴江市将包括退思园、两堂（嘉荫堂、崇本堂）在内的几个景点的管理权下放给同里镇政府。同里镇政府从此有了对镇区内所有景点进行统一管理、统一宣传的权力，可以采用统一的门票，并能获得古镇保护所带来的各种直接和间接受益。此次权力下放明晰了各方的责权利关系，使镇政府拥有了对自己镇区范围内主要景点的管理权以及相应的收益权，将同里镇的保护投入与其产出直接挂起钩来，因此在谋求地方发展激励下的地方政府便大大加强了投入力度。

（2）但随着投资力度的加大，同里镇政府力不从心，也意识到引入新投资主体的必要性。2001年政府在景点的建设中引入了苏州凯达公司，采用政府与企业合作的形式，投资2700万元，建设了珍珠塔景点群，开始多元主体共同投资建设。2003年底组建同里古镇保护发展有限公司，成立中国首家古镇“保护公司”，开始探索古镇保护企业化运作模式，由政府（同里镇集体资产经营公司）、技术专家（同济大学旗下同楷公司）、专业化公司（苏州新沧浪房地产开发有限公司）三方联手，打破了古镇保护由政府“包揽”的局面。2005年，同里红旅游商品开发有限公司的成立，同里总公司注册成立8家子公司，依托同里的旅游大品牌及丰富的旅游资源，独立运作。虽然同里总公司没有实现政企分离，但子公司已经彻底市场化，这种同里旅游有限责任公司的子公司承包模式实质是将下属经营管理的各项资源分门别类进行公司化运作，也是根据发展旅游的需要，将旅游公司的职能不断细化、专业化的必然结果。

3.3第三阶段：吴江市“区镇合一”管理新体制（2005至今）。

由于同里镇西侧吴江开发区的迅速发展以及吴江市松陵城区向东发展，同里城镇的发展倍受影响。2006年，吴江市政府引进中国世贸集团共同策划和运作，成立由同里镇与港合资的“苏州同里国际旅游开发有限公司”。同里占合资公司股本的49%，港方按比例注入51%的资金，同里己开放的景点以租赁形式向合资公司转让经营权，该公司每年缴纳包括景区、景点维护以及品牌形象等各项经费，并逐年递增。借助世贸集团的实力、资源及影响，同里历史文化名镇提高了其在激烈的旅游市场竞争中的地位。

4. 从同里的经验看历史文化古镇保护实践中公共政策过程

4.1制衡——权力下放与上收。

（1）从公共政策制定主体的变化看同里古镇的保护历程，其存在一个管理权下放和上收的过程，同里古镇保护与开发的管理主体从吴江市建委下放到同里镇政府，而后实行“区镇合一”的管理体制，同里古镇保护开发的管理者由同里镇政府变更为吴江市同里古镇保护开发领导小组，在充分调动地方建设积极性的同时，也同里免于完全受市场法则所支配而产生与历史文化名镇价值目标不相符的开发建设。

（2）以放权为核心的转型期中国整体制度环境变迁，使得地方政府既有促进地方经济增长的强烈愿望，又有谋求自身利益（如地方财政收入、政治业绩）最大化和短期化的追求，同时他们拥有对行政资源、垄断性竞争资源（如土地）的特权，于是与城市中诸多经济发展主体（如开发商、投资商）结成了种种增长联盟[11]，同时，我国非政府组织（NGO）的力量极其微弱。如此一来，多种行政与市场经济利益的趋向直接影响到地方政府的价值判断和公共政策制定过程。因此，在历史文化古镇的保护与开发中，公共政策制定主体内部的权力制衡尤显重要，通过不同级别政府的权力分配和制约将有利于镇政府作出相对正确的历史文化古镇保护与开发对策。

4.2放眼——区域框架下进行保护。

（1）在中国快速城市化进程中，孤立的考虑历史文化古镇是不再可能的，还要考虑到与之相关的总体发展计划，同时，城市的相关总体规划与政府的公共政策也应为历史文化古镇的保护与发展作出适当考量。吴江经济开发区与同里古镇实行“区镇合一”的管理体制，其行政调整即明确了开发区与同里在产业发展上的不同定位，从根本上减轻了古镇的GDP考核压力，跳出了就古镇论古镇的框架，使得古镇的保护和发展在区域框架下有了更大发挥空间。

（2）因此，历史文化古镇的保护只能够在城镇框架和地区规划下进行，城镇和其周围环境的关系是，一方面城镇要服从于地区更大范围的社会和经济目标，另一方面，地区需要也应为保护这项紧急工作有所变动。地方政策必须考虑到历史文化古镇的特殊需要，其经济功能的选择必须既不瓦解也不遗弃其历史的本质和结构，所有影响历史古镇的政府部门在规划的各个阶段都必须协调一致，如工业选址、交通网络和其他地方场所。赋予历史古镇乃至地区发展合理的功能才能保持历史文化古镇的生命力。

4.3联合——政府主导与市场引导。

（1）在历史文化古镇保护中，市场的作用越来越占主导，这不仅是政府职能转变的趋势，也是资源需求的趋势，它打破了各类资源完全按行政原则由中央政府进行配置的局面，各种资源开始逐步按照市场法则在各社会群体中重新分布与流动。同里历史文化名镇的保护实践中，政府引入市场机制，采取由企业管理、转让经营权等方式吸收社会、民间的资本和后续使用、管理的市场化运作方式，一方面更好的利用物质遗产，发挥其传递历史信息的作用，同时也为遗产的维护筹集了资金。

（2）政府按照市场经济规律办事，政府与开发者扮演不同的角色，政府与开发者之间既是调控与被调控的关系也是合作关系，政府需要依据完善、全面的公共政策和法规来引导市场，逐步分散古镇资源的配置，这不仅为社会资金进入古镇保护提供了条件，也能发挥社会各方群体的协作精神，创造更加多元的价值目标与空间环境。公共政策的制定一方面应限制与防止市场弊端，杜绝市场投机、抬高地价、过度开发、谋求暴利，平衡开发者与公众之间的利益；另一方面其应鼓励与激发开发者的保护积极性，给予适当的优惠政策，减少投资风险，让其有利可图，增强开发者的投资信心，在严格详尽的保护技术指标控制下，让更多的人投入到历史文化古镇保护工作中，并从中受益。

5. 结语

规划管理从过去相对单纯的技术管理为主向如何体现作为政府的重要公共政策转型，已为我国越来越多的规划学者和工作者所认同和关注。历史文化古镇是遗产保护体系的重要组成部分，从实践层面，从公共政策过程视角去认清历史文化古镇保护，有利于我们更深刻地探讨在中国行政管理体制和社会背景下保护规划的编制内容和方法，弄清楚历史文化古镇保护规划应该做什么，各级规划管理部门应该管什么以及地方政府应为保障规划的实施采取什么相关的公共政策，进一步提高历史文化古镇保护规划的实效性和可操作性。

参考文献

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[2]刘丽霞.公共政策分析[M].大连：东北财经大学出版社，2006.

[3]张庭伟.城市发展决策及规划实施问题[J].城市规划汇刊，2000（3）：10～17.

[4]廖晓玲.历史文化环境中的城市空间研究[D].同济大学硕士学位论文，2000.

[5]阮仪三，邵甬，林林.江南水乡城镇的特色、价值及保护[J].城市规划汇刊，2002（1）：1～3.

[6]李铁.同里古镇保护中公众利益保障策略的研究[D].同济大学硕士学位论文，2003.

[7]王卓娃.同里历史文化名镇保护实践研究2000～2005年古镇保护区建设项目及实施工作评析[D].同济大学硕士学位论文，2006.

[8]万小梅.江南传统名镇建筑环境的评价和探讨——周庄、同里调查[D].东南大学硕士学位论文，1997.

[9]李昕.转型期江南古镇保护制度变迁研究[D].同济大学博士学位论文，2006.

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本文从公共政策管理的视角，运用学科前沿理论，在综合分析、评判第三部门发展现状的基础上，对目前第三部门的功能、困境及发展趋势，作了比较深入的探讨，提出了第三部门发展的路径选择，特别强调公共政策管理的作用及其体系设计。指出:第一，第三部门作为公共政策一方主体，仍需政府的监督、引导和管理;第二，政府作为公共政策决策的主体，拥有资源优势，以及坚持公共性的政策目标和价值取向，它对暂时处于相对弱势地位的政策对象第三部门承担着管理的职责和义务;第三，政府对第三部门的管理应符合现实需要，即有度、有序。

本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。

关键词:第三部门，政府，公共政策，管理

前言

1.1选题动机与研究价值

现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。

同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’

但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。

因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。

同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。

1.2基本思路与分析框架

“第三部门”的概念是美国学者列维特(Levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国NGo的发展分析〔J].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPo)、民间组织(CivilGroup)、社会团体、志愿者组织(Vo)、公民社会(eivilSociety)、第三部门(Thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。

因此，本文之所以选用“第三部门”的称法，一方面也是沿用部分学者的见地，另一方面是因为本文认为单独用“志愿性”、“非营利性”、“民间性”等来指称这一类部门，都是不太精确的，正如奥斯本所说:“我们没有更好的名字，只好称它们是‘第三部门’。”‘

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论文关键词：新公共管理理论，绩效管理，财政预算，事业单位

一．前言

1959年《财政法组织法》（LOLF）确立了法国财政预算的基本框架。期间，该法令虽多次被修订，但仍然无法适应时代的要求。2001年8月，原法国总统希拉克颁布了新《财政法组织法》，明确提出建立以结果和绩效为导向的财政预算，并规定从2006年1月1日起开始执行新方法编制的预算案。该法案被认为是法国公共财政的一次重大改革，它给法国财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。其最大的意义在于使法国的公共行政从传统的官僚模式走向新公共管理模式，公共服务领域从此也开始面临一连串的重大改革。

二．改革的背景

1.新公共管理思潮的影响

自20世纪80年代中期以来，由于技术变革、全球化、信息化和国际竞争的挑战，许多国家的行政管理发生了重大变化。以韦伯的官僚理论为代表的、等级深严的传统公共行政制度在支配整整一个世纪的漫长年代后，正转变为公共管理的、责任的、服务的、企业化的、以市场经济为基础的形式。

新公共管理理论源于欧美国家，最早由英国前首相柴契尔夫人提倡推行。随后该理论在西方国家逐渐受到重视。美国学者戴维·奥斯本在其著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中提出了“再造政府”的理论，并强调“再造政府就是用企业化体制来取代官僚体制”。[①]戴维·奥斯本认为，在传统模式下，政府在提供公共产品时力不从心，窘态百出工商管理论文，因此该模式应当被改革。戴维·奥斯本提倡政府在有限资源条件下，生产出更多的产品和提供更高品质的公共服务；同时，政府应当拥有一定的公共企业精神，并学习或运用企业管理的基本理念及做法，运用私人企业管理技术以及用结果指标来评估绩效，让政府更具活力及竞争力。

在戴维·奥斯等学者的推动下，新公共理论的影响日益扩大。以美国为首的西方国家，特别是西方经合组织（OECD）的会员国，相续进行了改革，提出了“绩效政府”的理念。法国在这方面虽然改革起步较晚，但是也出台了相关的法令，加快了行政改革的步伐。主要内容有：改革地方行政管理体制，取消对各地方政府的监管，扩大地方政府权力，扩大地方民主，增强地方民选机构的权利等等。

2．改善法国政府财政赤字的迫切需要

从法国国内看，法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府站。2005年，法国公共债务与国内生产总值之比已经远远超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限，达到了66.8%。同时，西方各国政府都大刀阔斧的改革政府机构、改善公共财政管理，而法国却相对滞后，这就迫使法国政府加快了行政改革。从2000年以来，法国经济一直处于低迷状态，失业率上升、国内投资与需求大幅度减少，这造成了法国财政收入锐减。与此同时，为实施经济刺激计划，法国政府又大规模投入资金。这导致法国公共债务规模明显扩大。

三．改革的主要内容。

与1959年以来形成的预算体制相比，新《财政法组织法》的变革之处主要体现在以下几个方面： 1.强化预算的绩效的管理。在过去，各部门预算支出项目是分割孤立的，完全由议会根据部门需要进行拨付。在这样的机制下，预算项目很难体现各种计划的性质也很难明确各级行政管理者的责任。新《财政法组织法》运用绩效机制来推动财政预算，重新建立了财政预算机制。新机制使得各级管理者的责任明确、国家政策连贯而紧密。该机制把财政预算分为“任务”（mission）、“项目”(programme)、“行动”(action)。“任务”是财政预算的最高级工商管理论文，体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排。同时，若干个“项目”组成了某个“任务”。“行动”又把项目的各项计划具体化。

新《财政法组织法》规定，各级、部门必须建立下一年度的行政计划与工作安排；同时，每项具体计划的效果必须通过相关部门的绩效考核，并把结果反映到年度绩效考核报告中。

2. 项目的行政负责人责任更为明确、拥有更多的自主权。新《财政法组织法》的另一最大的亮点在于，除了不能触动人员工资之外，只要能保证项目目标圆满完成和提高工作效率，各行政部门项目负责人可按实际情况自由调度资金预算。同时，为了保证项目负责人的公正、廉洁，该法案还规定必须强化行政部门内部审计职能，使每个公共政策项目执行者承担了更多的义务与责任。 3.强化了议会对财政预算的民主监督力度。新《财政法组织法》实施之后，议会是最大的受益者。它对财政预算的监控力度得到了空前的加强。这主要体现在以下几个方面：首先，财政预算更为透明。根据新《财政法组织法》第五十条规定，当政府向议会提交国家未来四年的发展报告的时候，必须同时提供相关数据与证据的来源，以供议会调查、审议，从而提高财政预算的真实性。其次，扩大了议会对预算批准的范围。得益于财政预算的分任务管理与绩效管理机制，议会可以通过讨论国家公共政策与发展策略来决定对某项任务是否赋予相关财政预算支持，从而大大提高了议会的决策者的角色。在新《财政法组织法》实施之前，议会由于缺乏必要的时间与手段，只能针对整个国家财政预算的一揽子计划进行投票。只有约占6%的财政预算真正被议会深入讨论研究。新法案实施之后，“任务”、“项目”、“行动”与它们所需要的财政预算一目了然，议会成员可以从容不迫的进行讨论和投票。最后，公共政策与财政预算捆绑进行表决，提高了议会地位和权利。一方面，决算法草案的审议时间缩短、效率大大提高；另一方面，审议的宗旨不再是对财务报告进行技术和形式上的修改，而是对公共政策进行评估，并对每个项目的结果、成本和使用进行分析。

四．新《财政法组织法》对公共服务机构的影响

配合新《财政法组织法》，法国从希拉克政府到萨科齐政府，都对公共部门进行了一系列的渐进式改革。萨科齐的政府改革目前正在进行工商管理论文，无法考察其最终效果，但是其部分改革措施是值得借鉴的、同时应当承认其改革也取得了阶段性成果。

1.减少了财政支出。由于公共支出明显上升，威胁到了法国的财政与金融安全，萨科奇政府制定和实施了称为“公共政策全面修订” 的全面改革计划，旨在对公共支出进行结构性削减站。这项计划确定了很多改革目标：实现政府机构现代化;改善为公民和企业提供的服务;确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰;以及推广注重效果的文化。其整体目标是用更少的资源，取得更好的成效。该计划是法国政府全面转型的范例，它由370项经过开支审查筛选出的举措组成，同时，每个政府部门都必须节约开支和提升效率。

2.大幅度的减少了公务员数量与规模：法国公务员的数量从2003 年开始减少，减少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公务员人数介于7万到8万人之间，而该年就裁减了1万5千 个职缺。[②]如今，萨科奇政府实行每两名公务员退休后只补充一名新公务员的政策。行政人员的开支从而大大减少。

3.对公共部门进行分类改革。现有的公共服务部门被分成三大类：一是关系到民生与社会稳定的教育、公共卫生等部门，将继续由国家管理；二是涉及国家安全和战略意义的领域，具有一定商业色彩的军工、航天和核电等部门，国家将继续控制；三是可以向私人资本开放的其它的部门，如基础设施建设等，这些领域内国有企业垄断将被打破，私人资本获准进入。

4.行政部门的创新改革。主要有两项：一是预算法采取“目标管理”原则，各行政部门将根据目标制订预算；二是对政府各部门引入外部审计，同时对岗位任务和人员设置等深入调研并提出现代化管理建议。

5.强化公共部门的绩效管理。公共部门的各项公共事务分为“任务”、“项目”、“目标”、和“指数”。“任务”是指各项社会事务，如交通、社会治安等。“项目”是指细化后的各项“任务”，如在就业“任务”中，就有增加就业的“项目”；“目标”是每个项目要达到的目的，如增加就业的“项目”中就提出要把增加就业岗位作为“目标”。最后，“指数”是指量化后的结果，主要用于评估各项措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就业岗位的数量等等。

法国政府在推进公共部门改革中取得了一定的阶段性成果。以法国内政部为例， 2005年法国道路交通事故所造成的人员伤亡人数低于5000人，与2002年相比受伤者减少了25%，而死亡率则减少了36%，创历史之新低。与2002年相比，违法活动减少了8.2%，在公共道路上的违法活动则减少了20%。[③]

五．借鉴与启示

法国作为西方发达国家工商管理论文，其公共部门颇具特色，它在整个国家政治经济生活中扮演重要角色，发挥着十分关键作用。虽然由于政治体制和国情不同，不能引入他们的所有做法，但他们绩效考核的理念、严格的责任机制，对推进我国事业单位绩效改革有着十分重要的借鉴意义。

1.深化市场化改革，减少公共部门监管。当今世界是信息化社会，全球一体化的步伐不断加快。在法国，公众参与公共管理早就是一个现实。在我国，一方面，民众借助互联网等手段开始寻求公民参与的过程来充实公民生活，来有目标地表现公民意识，并学习表达自己对公共事务的看法。另一方面，政府行政官僚的扩张，经常造成公共部门逐渐远离其所服务的社会大众，忽视民众的的真正需求，甚至引发社会冲突。在新形势下，要解决事业单位中的绩效改革问题，其基本点还是应当立足于对公共部门，包括对事业单位权利的限制和对公平性的追根问底。只有在上层建筑中确立了公平性与市场经济的自由与充分竞争，社会才能充满活力和创造力。没有一个完全市场经济的大环境，作为社会子系统和公共部门的事业单位绩效改革的效果也无法保证。所以，政府、事业单位不能既当游戏的裁判又做选手，它们应当把主要精力用到保护公正与提供公共服务上来。

2. 重新认识公共部门的本质。高绩效政府组织是指政府组织以绩效评估体系为标准，以最低的管理成本取得最大的社会公众对公共服务和公共产品满足度的一种管理模式和组织形态。它强调了以社会公众的满意度作为产出的最终标准。法国新《财政法组织法》的根本目的是在于提高公共部门的服务质量与服务效率。为公众更好的服务站。对于我国的事业单位，一方面，其“绩效”必须最大程度地凸显其社会公益性，并抑制、克服其可能潜在的自利性和营利性；另一方面，其“绩效”还必须同时依循各自具体行业的内在要求，凸显其独特的公益价值。在我国，目前许多事业单位社会公益性做得不尽如人意。事业“绩效”应有的内涵和标准均被严重异化、扭曲。所以，事业单位全面实行绩效改革工商管理论文，不能不首先从理清什么是事业绩效开始。我国的事业单位属于公共部门，所以它们的绩效应当是“公共、公平和责任”。

3.绩效考核制度应伴随着我国财政体制的改革。从法国经验看，财政绩效管理伴随着政府管理理念提升，它是市场经济条件下社会发展、政府管理模式发展到一定阶段的产物。从法国2006年执行的新预算案看，最大的特点就是建立了新的结构。新结构分为“任务”、“项目”、“行动”三级。每一个级别都有相对固定的行政负责人。这就使得各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。而目前我国的财政预算与管理体制仍然沿用传统的模式，它与事业单位甚至政府部门的绩效管理体制改革无法匹配。

4.应当强化公众与人大对事业单位绩效的监督与评估作用。法国议会是新《财政法组织法》的最大受益者，其角色因为新《财政法组织法》而强化。议会有权监督各项任务的落实情况，由此可以具体知道公共支出的去向，增加了公共预算的透明度。在我国推进事业单位绩效改革过程中，绩效指标的如何量化，考核如何保证公平公正、具备公信力是我国目前事业单位绩效改革的一个难题。由于缺乏可以借鉴引用的办法和模式，很多地方和单位的绩效考核变成了“官绩效”“一言堂”。因此，绩效考核需要考虑多维度考核，以使考核结果更加客观、公正。鉴于事业单位的公益性质，公众对公共服务的满意度应当作为绩效考核指标，让学校、医院所在的社区代表、各级人大代表参与到绩效评价中来，提高考核的透明度和公信力。

[参考文献]:

[1]任青霞：有限政府与市场经济，市场经济研究，2004(1)．

[2]陶学荣：公共行政管理学导论[M]．清华大学出版社，2005．

[3]Pierrick Le jeune：la function publique face a la culture de resultat[M]．Bruylant，2006．

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论文摘要：影响公共政策有效执行的因素主要有公共政策本身的因素、政策执行者的因素、政策目标群体的影响力因素。相应的对策：制定良好的公共政策、调整政策执行者的利益倾向、加强对公共政策执行的监督、提高公共政策执行者的素质、从多角度调节目标群体等等

“政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。”[1]公共政策执行是公共政策目标得以实现的重要途径，政策执行的好坏决定了政策实施的程度和范围。同时，公共政策执行是检验质量好坏的重要途径和进行再决策的重要依据。公共政策的实现有赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策的有效执行。美国著名行政学者g·艾利森指出：“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。[2]但是,公共政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然取得预期的政策效果，反而造成政策执行走样，甚至导致政策执行失败，因而，只有找出并分析影响公共政策有效执行的因素，才能克服其不利影响，促进政策有效执行。

1.影响公共政策有效执行的因素分析

1.1公共政策本身的因素

1.1.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性“政策合法，就能直接获得合法地位和权威”。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。

1.1.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策制定者必须是科学理性的，而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。否则，政策执行无论如何科学合理，其结果将事与愿违，甚至同初衷背道而驰，可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。

1.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则，执行者就可能被限定于原定政策目标框架之中，只能照本宣科，无法结合具体情况灵活执行政策,导致政策执行的低效。然而，公共政策作为社会行动的规范，具有原则性和刚性，所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空间过大和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所导致的政策执行低效。

1.2政策执行者的因素

1.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人（主要是官僚机构及其工作人员）去执行和实施。“一项政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。[3]然而，政府机构及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向，政策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期，如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当然不会漠视任何决策对自己的实质损害，特别是当政策执行者身兼政策执行主体和目标群体双重身份,自身利益被其执行的政策所调整时,他们就处于整体利益和局部利益的二难选择之中，这时要让执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的价值中立，事实上是难以做到的。因为“当官僚的职业（目的）与他们自身目的相矛盾时，官僚自身利益就可能在某种因素的刺激下，恶性的膨胀发展起来，出现了官僚的腐败行为”。[4]同样，对于行政机构来说，如果决策与它所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时,它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时,就可能使原有的决策达不到既定的目标,直接影响政策的有效执行。

1.2.2执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是要由一定的执行人员去贯彻实施，公共政策执行者的政策水平、行为意向、工作态度、知识结构、和组织能力等构成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信息量突飞猛进的现代社会，公共政策系统所要处理的社会事务迅速增多，公共政策执行的专业和技术化要求朝不断细化深化的方向发展，给公共政策执行者提出了更高的素质要求。因此，公共政策执行者的素质要是低下，必然影响和阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表现为：一是对政策精神理解不透，学习不够，领会不准，因知识水平有限，对中央和上级的有关政策浅尝辄止，不求甚解，要么凭经验主观片面理解和执行政策，使政策执行不能正确的体现政策目标；要么对上级政策作僵化的教条式的理解，使政策执行不能与实际情况相适应；二是对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，思想道德素质低下，以权谋私，弄虚作假，地方保护主义思想严重；三是业务素质低下，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行，从而产生公共政策执行者的行为近视，思维滞后，执行僵化。

1.3政策目标群体的影响力因素

政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的关键。一般而言，目标群体在公共政策实施中，有两种选择：接受政策或不接受政策。目标群体服从和接受公共政策，政策执行就会顺利进行，取得预期政策效果。反之，该项公共政策执行会遭遇极大的阻力,执行过程困难重重，执行的有效性必然降低。

2.相应对策

2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策制定过程公开化（不过公开是相对的，涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不能公开或只能在一定范围公开）。这是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样,既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外部约束和监督机制,实现公共政策的透明制定，杜绝“黑箱操作”现象。第三，增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。

2.2调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先，要充分利用政策执行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次，要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。事实上，由于公共政策的执行者常常是无法选择的，就特别需要用思想教育和纪律约束两种手段来调整他们的利益倾向，但根本上应完善社会主义市场经济体制和深化政治体制改革。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。

2.3加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，增强政策执行活动的透明度。政策执行活动应依据法律和规章制度，在一定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为政策执行过程中公共权力接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国家权力机关的监督职能。当前，要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。为此，必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。

2.4提高公共政策执行者的素质。公共政策执行是一项涉及广泛的行为，其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭；这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力；这就要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。

2.5从多角度调节目标群体。目标群体也是利益群体，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目标群体，就容易被他们接受，因此，要想让目标群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大进行适当补偿和强制之外，更重要的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时，强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。

参考文献：

[1]陈振明.公共政策分析中国人民大学出版社,p74.

[2]王福生.政策学研究四川人民出版社,1991p167.

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关键词：文化产业；公共政策；财政政策

中图分类号：G124 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-00-01

随着知识经济时代的到来和科学发展观的不断深入人心，文化产业成为各国国民经济发展的战略重点，也构成了21世纪各国抢占经济制高点的重要力量。我国虽然是一个文化资源大国，但文化产业发展却相对滞后，因此，需要借助国家政策的力量，通过制定有效的文化产业政策，支持中国的文化产业以超常的方式转型和发展。

一、当前我国文化产业发展中的问题

1.公共财政在文化领域的定位不明确

（1）国家财政对文化事业的投入不足，影响文化产业的发展后劲。在促进文化产业发展的措施上，财政总体经费偏低，地区间的文化事业费差异悬殊，城乡差异悬殊。从表面上看，文化事业是公共产品，与文化产业联系不大，但实际上对文化事业的投入也是对文化产业的间接性投资，投入资金相对不足。

（2）地方政府出台的文化产业财政补贴政策效果有限。以动漫产业为例，各地政府的普遍做法是：为入园的动画创作者提供数年免费或折扣的房租优惠，为本地创作的动画片在播出上提供每分钟从几百元到几千元的奖励（实际上奖励资金的最终受益者是电视台或外国购买方），这在一定程度上刺激了国产动漫在数量上的增长，但无助于提高产品的质量。

2.税收优惠政策不完善

（1）文化企业多属于中小型企业，在申报税收优惠时存在不少困难。以动漫产业为例，国家先后出台多项税收优惠政策大力支持发展国产动漫产业，不过，对大部分中小型动漫企业来说，想要享受到这项税收优惠并不容易。自2008年12月出台《动漫企业认定管理办法（试行）》（文市发[2008]51号）以来，到2009年底，经全国23家省级认定机构初审通过并上报申请认定的国内动漫企业有303家，最终仅有100家企业通过审核，成为首批被认定的动漫企业。[1]

（2）文化产业税收优惠政策的实施范围过窄。例如，多数中小型文化企业无法享受到增值税优惠政策的优惠。另外，除了产业链源头的文化制作企业外，从事文化运营、文化衍生品生产等处于产业链条中下游的企业未能享受税收优惠政策。a

（3）税收政策在一定程度上影响了企业和个人捐赠文化事业的积极性。税收优惠政策有利于引导、培育公众对文化事业的热情。而我国现行税法规定，企业发生的公益性捐赠支出和个人捐赠额都相对较少。有限的税收优惠额度在一定程度上抑制了社会公众和企业捐赠文化事业的热情。

3.文化产业政策价值取向的偏离

对于发展文化产业来说，政策的价值取向是否合理直接关系着政策的成败。目前我国现行文化产业政策出现了若干价值取向的偏离。

（1）文化产业政策制定中的公众参与机制缺失。公共政策要求在公共领域内具有开放性和透明性。然而，从我国目前文化产业政策制定机制来看，政府主导的色彩依然很强烈，文化产业政策或法规条例大多以行政命令的方式去贯彻；在文化产业政策的制定和实施上，表现为政策主体单一。党和政府是文化产业政策的设计和制定的主体，政策体现了党的意志和政府对文化发展规律的认识。以致公民参与文化产业政策制定的路径，机制不畅。

（2）对公共利益价值的偏离。公共政策的本质属性就在于它的公共性，文化产业政策作为公共政策之一，理应坚持公共利益的价值取向。然而现实生活中，偏离公共利益的文化现象普遍存在。随着国民经济的发展，城市与农村经济的差距进一步拉大，城市居民在享受优质文化资源和文化的比重仍然远远超过了农村地区。因此，当前文化产业政策仍然不能体现文化利益的“公共性”。[7]

（3）对以人为本人价值的偏离。文化产品属于公共产品，为消费者提供的是精神产品和服务人们通过消费精神产品和服务，满足精神需要。因此我们特别强调在发展文化产业时，要把社会效益放在首位，坚持以人为本的价值取向。而目前我国的文化产业发展政策却出现了以人为本价值取向的偏离。

二、促进我国文化产业发展的公共政策分析

1.建立健全财政投入机制

（1）完善对文化事业的投入政策。完善法制，建立规范有效的公益文化事业投入机制。中央和地方财政对文化事业的投入，每年增加幅度不应低于财政收入的增长幅度；通过中央财政专项补助的方式，减少地区间文化事业投入的差距；文化事业投入进一步向农村倾斜，缩小城乡差距。而且要增加国债资金用于文化基础设施建设的比重，加快文化基础设施的建设。

（2）改进财政补贴方式，变“普享式”为“绩效式”。建议通过政府采购的形式，鼓励文化企业出精品。政府可以采取预购的方式，以高于电视台播出费数倍的价格来预购高质量的动画片，再卖给电视台。这种方式将形成企业之间的良性竞争，从而提高产品的质量。

（3）财政出资，对外输出我国文化。文化产品的输出是一个潜移默化的过程，要让外国观众接受新的文化是很困难的。我国政府应该创新文化传播方式，对我国的文化产品进行输入，促进我国文化产业的国际影响力，促进文化产业的国际化发展。

2.完善文化产业的税收体系

（1）针对文化产业新的业态，要及时调整税制，避免税收流失，本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，努力构建符合我国文化产业发展规律的税收体系。

（2）适度扩大税收优惠政策的力度和范围。制定《文化企业认定管理办法》，严格界定文化企业。经认定的企业，享受与高新技术企业同等的各类税收、财政补贴、融资、土地等扶持和奖励政策。文化管理部门应加强指导，加快企业的认定工作，使文化企业的税收优惠能落到实处。

3.我国文化产业政策在价值取向的重构

公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为原则。政府所制定的政策价值取向，为社会不同群体的实践活动提出了行动导向。因此，我国文化产业政策应坚持公平、公共利益及以人为本的价值取向。

参考文献：

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关键词:轨道交通;公共政策;城市公共交通

中图分类号:F810.451文献标识码:A文章编号:1000-176X(2009)11-0003-07

近年来我国轨道交通发展迅速。据不完全统计,截止2008年9月,已经有21个城市(含香港、台湾地区)开通运行,运营里程已从1995年的43千米增加到775.6千米,目前约有20个城市正在规划,建设线路达50多条,预计到2015年通车总里程将超过2 000千米。总体来说,轨道交通作为城市公共交通的重要工具,其大运量、快速、高效、安全、节约资源等特点为缓解大城市的交通拥挤提供了有效的解决路径,但巨额的投资、高昂的运营维修成本、线轴式的运输特点以及大众运输对象也为政府在建设、投资和运营轨道交通过程中提出各种难题,这就为政府制定相应的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理论和框架,探讨我国轨道交通的公共政策制定与实施中的一些关键问题。

一、相关的文献回顾

国内关于轨道交通方面的公共政策研究主要有两个层次。从现实来看,以建设部《轨道交通规范性意见》为标志,各地区相继出台了轨道交通运营管理办法,其主要内容涉及到规划与用地管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急处理和法律责任等方面。这些办法在确定建设、运营和投资主体下,明确各种条件下的管理措施和方案,通过法律规范等形式约束了乘客的一些不规范行为等。这些管理办法可以称为公共政策的一种表现形式,它主要是行业内主管部门根据行业情况制定的规范行业行为和发展的政策,尽管与公共政策有区别,但所涉及的方面有很强的一致性。理论层次关于轨道交通公共政策的探讨主要涉及到轨道交通运营过程中的投融资、定价与补贴等问题[1],分析思路主要是借鉴国外一些城市的管理经验,探讨在我国城市轨道交通中的可能性。

国外城市轨道交通的公共政策主要有两种形式:其一是法律法规。以法律法规对轨道交通的公共利益进行规范;其二是管制(regulation)。美国有些城市就是通过公用事业委员会实现对城市轨道交通的管理。从英国伦敦、新加坡、美国加州与纽约等地的法律条例与管制措施来看,其主要涉及建设、运营、筹融资、安全等方面,但更多地是关注于政府与公司的关系、公司的财务预算与亏损解决、公司的权利与义务等[2-3-4]。

可以看出国外相关问题的讨论与国内存在一定的差异,其根源在于发展的阶段不同,国外城市进入到运营期,规范运营过程中的政府与运营企业的关系是关键点;我国轨道交通正处于大发展时期,建设、规划是主要任务,运营还不是目前阶段的重点。各个城市所面临的经济和社会情况不同,决定了轨道交通相关政策也会存在一定差异。因此,我们认为不能简单地套用国外的管理经验,也不能简单地复制其他城市的管理办法,应当在理清轨道交通公共政策性质的前提下,讨论轨道交通公共政策的特点与内容。

二、城市轨道交通公共政策的性质和特征

尽管关于公共政策含义存在不同流派上的争论[5]。但通常意义上,城市的公共政策是基于满足城市群体的公共利益为目标,以城市社会收益最大化为目的的一种政策选择和实施体系总和。它至少应包括决策目标、实施主体与机构、相关的制度安排以及决策的子系统等要素。它与行业部门规章的明显差别在于其实施的目的不同,政策面向的对象不同,由此导致在政策内容以及政策执行和实施方面存在很大的差异。表1说明公共政策与行业部门规章的差异。

1.轨道交通公共政策的特征

轨道交通公共政策就是以城市轨道交通的建设、发展与服务为主轴,以城市公共服务为对象,以满足城市人群公共利益为宗旨,以促进城市轨道交通健康发展为目的,激励、引导和规范参与轨道交通各主体的公共行为,由政府制定、协调、管理和监督关于轨道交通产业发展、服务活动等具有公共性特征方面的相关政策组合。作为体现政府意图和导向的政策组合,显然需要满足以下几点特征:

第一,公共性。

公共性是轨道交通公共政策的最根本的体现,也是制定、执行与修改公共政策的理论基础。通常意义上,轨道交通的公共政策集中体现轨道交通在生产、建设与服务过程中所有涉及公共利益的意志。它主要从生产和服务两个方面来体现。在生产过程中,它表现在产业制造环节的公共服务平台、产业发展、援助和竞争政策、建设过程的外部性等,表现出在生产环节中的公共性质与共用性质;在服务过程中,它体现出对城市居民在出行过程中,便捷、环保、舒适、经济等方面的基本出行需求的满足。

第二,系统性。

系统性是强调公共政策各部分内部以及它们之间在空间与时间上的相关合作和分工的关系。轨道交通公共政策的系统性则强调轨道交通生产、制造、设计、建设与服务各环节的公共性政策的建立、形成及相互关系,也强调了从政策过程中的制定、执行与完善各环节的相互整合。建立系统性的轨道交通的公共政策是必要的,这是由轨道交通生产与服务特性、服务的过程与长期性所决定。

第三,阶段性。

大城市的轨道交通系统的建设过程一般都比较长,这就需要城市政府针对不同发展阶段采取不同的政策重点和目标。在建设期,在优先发展大容量公共运输工具的政策指导下,对轨道交通的建设、运营方面给予阶段性的支撑;在城市成网之后,实现密度经济,更多地采用严格的服务监管与市场导向相结合的方式,即要充分发挥轨道交通在城市交通的基础性作用,又能吸引更多的社会资本进入该行业,共同促进和推动该行业的发展。因此,阶段性是城市在发展轨道交通过程中公共政策的必然体现。

2.轨道交通公共政策的体系框架

城市轨道交通的公共政策体系主要包括三个方面。从公共政策内容来看,主要包括轨道交通公共政策的目的与目标、公共政策的主要工具以及不同阶段等,反映的是不同时期和阶段公共政策的一般性目的与工具的适应性;从公共政策的执行过程来看,主要包括公共政策的制订、实施与完善,反映的是公共部门执行权力的变化;从公共政策的服务对象来看,轨道交通包括了产业制造、城市轨道交通的规划与设计、轨道交通的建设过程以及轨道交通的运营(服务)过程等若干环节。反映的是轨道交通各环节的公共性特点。

三、我国城市轨道交通公共政策的现状

从制度角度来看,任何一种政策都具有某种意义的规范性。公共政策更具有公共范围内的规范。因此根据制度逻辑,大多数公共政策实际上包括了两个方面:其一是公开的公共政策。也就是可以通过法律文本体现出来的正式的公共政策,这一部分的公共政策均涉及到了轨道交通的规划、建设、运营、安全以及法律责任等诸多方面,我们将其称为“基础性的公共政策”;其二是不在大范围公开的政策,或者是政府对行业的支撑计划或补贴政策,这也是正式的公共政策的一种类型,但是仅仅在行业内的公共政策,我们将其称为“关键性的公共政策”。

1.中央政府关于轨道交通建设、运营等的国家政策

随着城市交通日益成为影响城市正常运行的关键性因素之一,国家重视城市轨道交通发展、建设,加大投入的同时,相关政策也在逐步完善,所制定的政策多为城市轨道交通发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。主要相关的轨道交通发展的政策4过程如下:

(1)公共交通发展政策(1985年)。第一次提出大力发展公共交通,以公共汽车、无轨电车为主,发展出租汽车。特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道,吸引更多居民使用。

(2)规划建设技术标准政策(“七五”期间)。系统归纳了城市轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术,规定了建设前期工作的程序和方法,提出了具有普适性的综合技术标准,拟定了条理化和规范化的指导性意见。

(3)轨道交通建设政策(20世纪90年代)。轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时可建设轻轨交通;百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3.5万人以上,远期单方向高峰小时要达5万人以上允许建设地下铁道。

(4)宏观调控政策(1995年)。对于已经批准建设地铁的城市应努力做好建设工作,并组织力量研究解决建设中出现的问题。对于那些尚未批准,但城市交通又必须通过轨道交通项目来解决的城市,国家在从严审批的基础上出台政策,在财力上予以扶持保证,积极鼓励和支持这些城市充分、深入地做好建设前期准备工作。

(5)轨道交通发展政策(1996年)。继续做好轨道交通建设前期准备工作,制定城市轨道交通发展规划;从城市实际情况出发,合理确定城市轨道交通建设规模和标准,采取各种措施降低建设费用;加速城市轨道交通技术装备国产化研制工作,新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合。

(6)国产化政策(1999年)。城市轨道交通国产化政策规定各城市采购地铁车辆,国内生产部分必须超过总价值的70%。

(7)建设管理(2003年)。2003年国务院办公厅颁布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理通知》([2003]81号),规范了城市轨道交通发展的条件、资金筹集与服务运行的方式。

(8)运营管理(2005年)。2005年建设部颁布《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号),首次从法律层面上论述了城市轨道交通规划、建设与运营管理等方面的内容和具体措施,该文件也可以被视为国家关于城市轨道交通的第一份较为全面与完整的公共政策表述。

2.城市轨道交通的基础性公共政策现状

城市的轨道交通政策伴随着各级城市的轨道交通发展而逐步推进。2002年上海市颁布了《轨道交通的管理条例》,2005年,作为当时轨道交通的主管部门建设部颁布了《运营管理办法》,北京、天津、上海、大连、沈阳、广州、南京等许多拥有或者即将拥有轨道交通的城市纷纷以此为蓝本,出台了当地城市轨道交通建设运行管理方法。从内容上来说,基本上保持了与建设部文件相一致的特点,成为城市轨道交通的基础性公共政策。

从内容上,各城市的管理办法都将管理的重点放在了管理职能划分、规划管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急管理与法律条例等方面。在涉及资金管理与使用、运营公司的选择、轨道交通的价格和补贴等关键性方面,则提供了一个概念性的框架,缺乏操作性。

3.城市轨道交通的关键性公共政策的现状

基础性公共政策实际上基本体现了政府在轨道交通公共政策所要关心的主要内容,如所涉及的各环节权属关系、管理内容、管理工具等。但针对一些关键性的环节,所公开的公共政策还是比较模糊的。如资金的筹措与管理、定价机制、补贴、运营方式等。这些方面,各城市政府都分别出台一些具体的政策措施来加以完善,从政策内容、实施方法与工具等方面来看,不尽相同,效果也参差不齐。

(1)关于资金筹措方式。

轨道交通建设与运营资金的需求量都相当巨大,筹措这些资金尤其是建设资金是城市轨道交通建设环节中最关键的问题之一。各个城市除了以财政资金作为担保之外,采取了多种方式,但具体采用什么方式吸引银团投资与国外资金进入,目前还处于“八仙过海、各显神通”之中。从目前广泛采用的办法来看,主要的资金渠道有三个:其一是地方政府的财政支持,约占30%―40%;其二是当地的银行贷款,约占30%―40%;其三是企业自筹资金和社会资本(上市融资、其他企业借款等),约占10%―20%;最后是世界银行或者其他国家的长期低息贷款,约占10%―20%。

(2)关于轨道交通运营方式。

轨道交通的运营方式在建设部颁布的管理办法中明确提出了采用特许经营的办法施行,但许多城市并没有将这一承诺放在管理办法之中。管理办法中对于政府与轨道交通运营单位的关系、轨道交通的运营方式、公司性质、公司运营的组织方式、公司的运营范围和权限缺乏明确的定位,这就为运营单位与政府关系的模糊性提供了条件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企业的方式进行运营,就必须进行更加细节的规定,以此才能符合“公共财产”的公开性原则。

从表2中可以发现,国内主要城市的轨道交通运营方式基本上与投资业务分离,运营只承担运营期间发生的各种费用,采取自负盈亏的市场化方式。

(3)关于轨道交通定价机制。

从定价机制来看,所公开的管理办法中已经把轨道交通定价机制纳入到政府定价方法之中,要求由各地政府制定、管理轨道交通定价水平,运营公司无权决定与更改。显然轨道交通的价格决定与执行是一个由各城市政府严格管制的领域,但就具体的实施方法与途径来看,还面临诸多比较模糊的问题。

从现有的定价方式来看,有“一票价”和“按里程计价”等两种形式,也可以分为有具有福利意义的定价(如北京)和基本保本意义的价格(如上海和广州)。由于轨道交通价格决定权与运营服务缺乏明显的相关性,其定价权由相关的政府部门决策。对于轨道交通运营而言,定价多少并不重要,因为定价与补贴具有“两难”权衡的特点。价格高了,政府相应的补贴就会减少,而价格低了,政府相关的补贴就会增多。因此,定价政策实际上不但取决于政府公共决策中对公共利益的理解与表达,还取决于当地的财政实力以及关于城市经济发展的认识。

(4)关于轨道交通补贴政策。

补贴的选择是轨道交通运营过程中不可避免要遇到的问题之一,也是政府对具有公共服务的商业化企业提供的激励方式的工具之一。补贴先期假定了轨道交通企业的公共服务的地位与内容,由于公共服务具有普适性、平等性等特点,决定了这种服务是面向本市广大消费群体,在这种条件下才可能为补贴创造前提。从目前各城市轨道交通所公开的政策来看,在补贴环节方面,补贴多面向投融资环节。对于运营环节,只有当政府采取低价格时,政府才对运营企业采取一定的补贴,当政府采取维持保本定价时,政府很少对运营服务的企业进行补贴,即使补贴,额度也很少。在补贴形式选择方面,主要通过直接补贴和政策补贴等方式,北京与上海等地均采用定额补助的方式,广州利用土地出让金来补贴轨道交通的建设资金缺口。在补贴的时期选择方面,绝大多数政府对企业的补贴均采取一年一“定”的方式,因此,变数很大,预期不确定的因素很多。

四、轨道交通公共政策的矛盾与出路

从总体上看,伴随着城市轨道交通的快速发展,各种关于轨道交通的政策也逐步得到了发展与完善。上述的相关政策为轨道交通在规划、投资、建设、运营甚至制造过程创造了良好的条件,但由于轨道交通自身多环节、多部门的复杂生产和服务的部门特点,以及公共服务的特征,决定了其公共政策的复杂性、系统性与阶段性,因此,我们认为目前轨道交通的公共政策还存在一些问题和矛盾。

1.从目的与对象来看,受众主体较为单一,缺乏面向不同主体、不同环节系统化的政策

已有的公共政策可以将其视为总则性的和框架性的,其主要的利益出发点仍以部门利益为主,由于轨道交通所涉及到消费者、运营商和投资商不同的活动主体,从产业环节来看,它包括制造、建设和运营等不同部门,因此从公共政策的内容来看,不能用产业或者部门利益替代公共利益,应该存在面向不同主体的政策及其实施机构。总体可以归结为表3所示:

2.从阶段性来看,缺乏关于不同时期公共政策的调整与思路

目前的公共政策缺乏对时期的把握,将建设与运营捆在一起,尤其对建设期和运营期的工作重点缺乏阶段性的认识。以北京市为例,从1980年北京市拥有第一条地铁以来,轨道交通一直是北京市公共交通发展的主题之一,2005年以来,北京市正式将轨道交通的建设与发展作为发展公共交通的关键性工具,计划中到2015年北京市的轨道交通线路将达到561千米,跻身世界规模最大的轨道交通城市之一。在未来5年左右,北京市轨道交通建设仍然成为中心任务的条件下,把握和调整北京市轨道交通的公共政策,在推动与保障建设任务的前提下,规范运营环节的管理,是保持政策连续性的重要任务与内容。

目前北京市的轨道交通的公共政策是以建设为主。其主要特点是强调投融资政策,政策重点主要是以投融资为主体,兼顾经营。随着路网逐渐形成规模,大规模建设进入尾声,轨道交通的运营效率以及经济推动效应就应该作为轨道交通公共政策以及公共战略的重点。因此,在不同的发展阶段中,需要针对不同的战略目标,制定不同的政策框架。但也应该注意两个不同阶段战略目标的相互衔接,推动公共政策的持续性与权威性。

3.从公共政策构成的内容来看,政府与运营环节的关系并不十分明确

已有的公共政策尽管对运营环节制定了相关的政策框架,要求建立以特许经营为导向的管理体制,但就目前执行的情况来看,这种特许经营合同并不十分完善。其主要表现为:

(1)特许合同只有单纯的责任,缺乏明确的利益分享与成本分摊机制。特许合同是运营环节中公司的根本,它决定了公司的发展空间和持续增长能力。对于轨道交通运营企业来说,公司需要承担轨道交通的公共服务,但同时,公司也需要自身的发展。因此,政府与公司之间的特许合同实际上包括了两个方面:一方面是政府要确定运营公司作为轨道交通惟一运营商,另一方面以此为基础上,政府需要运营公司提供公共交通的服务,这是一种公共服务的购买。目前政府仅仅将运营公司单纯地作为公共交通的服务机构,由此就限制了轨道交通运营组织的发展,也限制了轨道交通在城市经济中的最大效能的发挥。

(2)以财政补贴代替购买服务不能提高轨道交通运营公司的效率。目前绝大多数城市在运营阶段,在轨道交通的价格采取普惠制的条件下,运营公司很难补偿其运营成本,需要政府对其补贴。目前绝大多数城市采取的财政补贴方式可以视为隐合同关系,这种关系缺乏长期性,只具有很低的激励效能,不利于提高运营公司的效率。因此,在公共购买服务条件下,给定轨道交通的公共服务特征,明确政府与企业的合同关系,合理地确定补贴方式,既能激励企业保证完成公共服务活动,又能够促进公司快速发展,这将是未来轨道交通公共政策的关键内容之一。

4.从项目管理来看,企业组织关系尚处于不断变动之中

从目前投资、建设和运营环节来看,轨道交通作为项目运营有两种基本的形式:一种是一体化管理。以上海为例,上海将投资、建设和运营整合到一个公司集团,由一个公司来管理运营轨道交通全部过程。另一种是专业化管理。以北京为例,北京市将轨道交通项目分解为京司、建设管理公司以及轨道交通运营公司,分别承担轨道交通投资、建设和运营。事实上,从目前的情况来看,各城市的项目管理模式仍然处于不断变动之中,上海市以前是专业化分工,最近转向一体化组织,北京以前是一体化管理,目前是专业化管理模式。应该看到,不论是总和的形式还是分离的形式都是一种组织安排类型,这种分离式的组织形式能否满足轨道交通实际运行的效率,并不取决于这种组织形式本身的好与坏、优与劣。

5.从实施机构来看,机构关系有待于进一步协调

管理体制是否有效率取决于它与实际事务是否能够实现责权利相一致(权责明确)、各环节是否能够有效协调(分工协调)等因素。从目前的管理体制来看,负责对轨道交通的建设、投资、规划与运营等环节的管理体制实行的是专业化分工管理。也就是说,从最终的管理决策来看,发改委负责投资,规委负责规划设计,交通管理局负责运营事务,建设局负责建设环节,其他部门分别负责其中的某项事务。这种专业化的管理模式是否合理也不取决于管理模式本身的好坏,但这种模式是否能发挥作用取决于以下几个因素:

(1)权责关系是否明确。

每一个部门的权责是否能够明确或者到位是这个部门是否具有管理效率的关键。以北京市轨道交通内部的管理体制为例,交叉管理仍然存在。由于轨道交通各环节之间联系紧密,从规划、融资到建设、运营,专业化特征明显,但环节之间相互交叉,不可避免导致管理职能交叉。例如轨道交通管理处与轨道交通运行指挥中心之间的责权关系就不甚明确。轨道交通管理处负责安全事务与行为规范,类似于制定与管理行业法律、法规的监管机构。轨道交通运行指挥中心承担轨道交通运营过程中各种业务审核与管理。从权责内容来看,无法判断两者谁是管理运营部门的最终行政管理部门。

(2)部门之间的分工与协调。

部门之间的相互协调,尤其是涉及到经济利益的相互协调的程度在某些方面是决定这种管理体制是否有效的另一个重要因素之一。涉及到轨道交通各环节的管理机构很多,包括了发改委、规委、建委、交委、国土以及其他各相关职能机构,但最关键的部门包括了发改委、规委、交委(以前归建委)与国土四个部门。四大部门的矛盾主要集中于资金和土地的使用,尤其是涉及到轨道交通用地、线路设置(站点)以及周边土地等政策问题。目前由于部门之间以部门利益为主调的相互扯皮、推诿所形成的矛盾是阻碍专业化管理有效运行的关键因素之一。

6.从城市交通政策来看,轨道交通与其他交通方式缺乏一体化思考

轨道交通的交通服务功能伴随着轨道交通的网络形成,其重要作用日益体现出来。以北京市为例,预计到2015年,北京市区轨道交通初步成网,轨道交通的网络经济所体现出来的交通运输优势将大大缓解北京市交通拥堵状况。目前由于公共交通的规划设计还缺乏有效的宏观整体指导原则,轨道交通的干线作用受到了一定的抑制。

(1)连接性与分工协作。

现有的公共交通规划体系并不是以轨道交通为轴心来建设的。从不同公共交通的优缺点来看,轨道交通适合大运量、轴线运输。从集聚点到集聚点区域的运输是轨道交通的长处,但它并不能实现交通运输的点对点的最终完成环节,需要其他交通工具进行补充。从现有的北京市公交线路与轨道交通的结合来看,实现这种无缝连接、一体化运输的问题重重。公交站点距轨道交通站点的连接不畅,轨道交通站点之间的换乘也连接不畅,公交线路与轨道交通线路无法形成有效的分工协作关系,限制了轨道交通进一步发挥轴心的作用。我们也看到重庆等地已经进行了有益的尝试,他们从运营角度,将轨道交通与公共交通整合在一起形成城市公共交通的运输集团,以此来解决地面交通与地下交通的连接性问题。

(2)集聚性与站点的区位。

轨道交通站点具有较为典型的区位特点。人流量大,交通密集,便于开发商业、地产等服务业。因此,将轨道交通大型枢纽站发展建设成为城市经济集聚中心就是轨道交通发挥服务平台中心作用的关键,这也是以“TOD”为导向的城市开发的中心观点。以目前北京市轨道交通枢纽点的建设来看,几乎看不到这种区位优势的开发。无论是西直门、国展中心等重要的枢纽点,还是比较小的站点建设,尚未形成推动这一区位集聚的有效机制。

五、结论与政策含义

轨道交通作用不能简单地作为缓解城市交通拥堵的工具,它对于城市空间结构、城市区域单元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推动作用。但这些作用需要城市政府的适宜的公共政策支持。本文认为:

第一,轨道交通从建设到运营是一个长期的过程,需要考虑不同阶段中的公共政策的重点、目标与任务。

第二,轨道交通是城市一体化运输的一个环节,应当建议以轨道交通为轴心的公共交通系统,整合各种公共交通资源,促进各种公共交通工具之间相互分工与协作,不能将轨道交通、公共汽车等其他交通工具分离开来,相互竞争。

第三,轨道交通在实际规划、建设、运营等各个环节将面向不同的主体和客户,因此在保证公共政策的“公开性”的前提下,应建立多层次和多视角的公共政策体系,满足不同环节公共性要求。

第四,轨道交通运营实际上是轨道交通产业链最终的价值体现,需要更多地关注运营环节的组织结构、激励结构和服务购买等问题。

第五,轨道交通公共政策的执行部门是一个多部门的综合,尽管采用何种管理类型并不重要,但在现有的条件下,采用专业化管理模式并不适合现有的情况,应当建立含城市其他公共交通工具在内的综合交通管理结构。

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Research on Public Policy of Rail Transit in Our Country

Zhou yaodong1,Yu Hui2

(Economics and Management Collage of Beijing jiaotong University,100044;

(Industrial Economics Institute,Chinese Academy of Social Science,100836)