土地登记制度精品(七篇)

序论：写作是一种深度的自我表达。它要求我们深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隐藏在内心深处的真相，好投稿为您带来了七篇土地登记制度范文，愿它们成为您写作过程中的灵感催化剂，助力您的创作。

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第一条依照我国现有的土地管理法律的规定，土地登记的主体是县人民政府。按武政办〔20*〕231号抄告，*县人民政府委托*县国土资源局审批全县土地登记工作。

第二条按照《关于*县国土资源局职能配置、内设机构和人员编制方案》的通知，由地籍管理科具体承担全县土地确权登记发证工作的业务指导和组织实施。

第三条按照《浙江省基层国土所主要工作职责（试行）》文件精神，基层国土资源所是县国土资源局的派出机构，必须协助地籍管理科共同做好土地登记工作。

第四条按本局《区域性国土所参与土地登记发证的暂行规定》，各国土资源所都应指定专人承办本辖区内国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的设定登记和变更登记等工作。具体工作职责是：收件和受理，地籍调查，提出经办人、审查人意见，颁发土地证书。

第五条县城城区土地登记范围划分：县城国家机关、事业团体、改制企业及县城11个经济合作社范围内的国有土地使用权、集体土地使用权登记，由便民中心窗口直接办理；开发区、白洋街道范围内由开发区、白洋街道报批的土地由白洋所办理；壶山、熟溪街道范围内报批的土地分别由壶山、熟溪所负责办理；全县土地使用权抵押登记由地籍科直接办理。

第二章权属确认

第六条土地权属要严格依据我国的有关法律、法规和规章的规定确定。要认真审核有关土地权属来源证明文件，严格把握土地权利取得或变更的合法性，依据要充分。

第七条权属认可要从严掌握，依据充分。国有土地使用者在*年5月前占用的土地、集体土地使用者在*年2月前占用的土地，其权属需认可的，土地使用者应提供土地使用权取得或使用起始年间的相关证明。经地籍调查（有条件的要求附现状影象资料）、调查人员签字后，对其建筑占地部分按权属认可处理。凡是事实依据不充分的，一律不得认可。

第八条土地使用者因土地批准书遗失，以批准书存根复印件要求确权的，土管员必须到现场调查取证，查清该土地使用者申请登记宗地是否就是批准书遗失宗地，确认后出具调查取证的相关资料，一并作为土地权属来源资料，交由土地使用者申请土地登记。

第九条原村委会、生产大队建造的生产性用房，在实行后出售给本村村民而未设定登记的，居民点内部的，按认可程序予以办理权属认可，居民点以外土地利用总体规划为农用地的一律不予确权登记。

第十条原土地使用者未申请设定登记的，不能直接办理变更登记；以规划红线制发的土地使用证，未申请现状实线变更登记的，不能进行其他变更登记。

第十一条企业名称变更的权属审核，在审核工商部门出具的变更证明的同时，还需审核财政部门出具的审核意见，没有免税单的按现评估地价缴纳契税后办理变更登记。

第十二条采用权属认可，批准书原件遗失的调查取证工作，必须在土地登记受理前完成。

第十三条确认土地权属实行限时办结制，责任追究制以及疑难问题集体会审制。

便民中心窗口和各国土资源所从受理申请到提出经办人、审查人意见，必须在5个工作日内办结，地籍科审核必须在2个工作日内办结。对疑难权属的确认由集体会审确认。

土地登记的收件受理人、经办人、审查人、审核人要对每宗申请土地登记宗地的权属提出明确承办意见。一旦出现过错，要按照“谁办理谁负责，谁出错谁承担责任”的原则追究行政过错责任。

第三章登记申请

第十四条土地登记申请人应具有民事权利能力和民事行为能力。其中申请农村宅基地登记应达到法定婚龄。对无民事行为能力和限制民事行为能力的自然人，应由法定监护人或指定人申请。

第十五条企业依法被撤销、解散，宣告破产或其他原因导致法人的终止，至使民事主体资格消灭，不再享有民事权利能力和民事行为能力，其使用的土地不能给予登记发证。但以清算资产为目的，可根据原企业或破产清算组织的申请，组织进行地籍调查，经权属审核，权属来源合法的，可出具土地使用权属原企业的证明。

第十六条土地登记收件时，经办人应按要求对提交的权属材料进行审查核实，提交的证件材料必须是原件，如是复印件的，必须查询原件存于何单位，并核实原件保存单位是否盖有“与原件相符”的印章，收件后向申请人出具收件单。

第十七条土地登记机构自收到土地登记申请之日起2日内，对申请人提交的文件资料进行全面审查，并按下列规定处理。

（一）符合土地登记有关规定的，应当作出受理决定。

（二）申请人提供的证明材料不齐全或者不符合规定的，应当书面通知申请人限期补正。

（三）有下列情形之一的，应当书面作出不予受理的规定：不属于本局管辖的；在补正通知时间内未补正有关证明材料的；不能提供合法土地权属来源的；土地使用权转让、租赁期限超过土地使用权出让最高年限的；按规定应当申报地价而未申报的，或者隐瞒、虚报地价的；法律、法规、规章规定不予受理的其他情形。

（四）有下列情形之一的，应当书面作出暂缓登记的决定：土地权属争议尚未解决的；土地违法行为尚未处理或者正在处理的；依法查封地上建筑物和其他附着物等原因限制土地权利的；法律、法规、规章规定的应当暂缓登记的其他事项。

第四章地籍调查

第十八条地籍调查要严格按照《城镇地籍调查规程》的要求进行，界址需要相邻方指界确认的，应通知相邻方现场指界。如相邻方不予以配合的，可按缺席指界的有关规定处理。

第十九条宗地划分应按《城镇地籍调查规程》的有关规定进行。

（一）宗地是被权属界线封闭的地块。宗地范围以合法的土地权属证明文件明确的用地范围来确定。宗地权属界址应以现状建筑外墙、围墙、栅栏、水沟、道路及其他明显的线状地物划界。

（二）土地登记应以宗地为单位。一宗地只有一个法人代表的，不能人为分割成若干宗地登记（《出让合同》有约定除外）。特大宗地，若被公用道路，河流分割的，应划分为若干宗地。

（三）几个使用者共同使用一宗地、并相互之间界线难以划清，应按共用宗地处理。当几个使用者共同使用一幢建筑物时，按各自使用的建筑面积分摊宗地面积。

（四）原批准使用范围内土地，现已属于市政道路、人行道（绿地）、公共通道等公共用地的、不应划入宗地内。

第二十条土地使用者申请临时土地登记的，以用地批准红线范围为宗地核发自土地受让之日起二年有效的临时土地证。

第二十一条宗地图是土地证书的附图，是处理土地权属问题时具有法律效力的图件，必须绘制清楚、要素齐全，内容包括：图幅号、地籍号；本宗地号、地类号、面积；本宗地界址点、界址点号（含邻宗地共用的界址点）、界址线；本宗地内建筑物、构筑物；邻宗地界址示意线；相邻道路、街巷及名称；比例尺、指北方向、图廊线、制图单位、绘图员、审核员及日期等。

第二十二条宗地图变更。在变更土地登记进行变更地籍测量时，无论变更宗地界址是否发生变化，都应依据变更后的地籍图或宗地草图，重新绘制宗地图并在图上加盖“变更”字样印章，不得以原宗地图复印件代替变更宗地图。

第二十三条权属调查是地籍调查的主要内容之一，地籍调查人员在地籍勘测的同时，必须查验权属依据与实地的一致性，并在界址状况栏内注记。

第二十四条土地用途登记应依据出让合同、用地批准文件等，严格按照新的《全国土地分类》（试行）执行，调查登记到三级类。如土地实际用途在土地分类体系中归类不明确的，可按较为接近的地类予以登记，并在括号内注明实际用途。

第五章登记审核

第二十五条权属审核是土地管理的重要内容，是土地登记的核心环节。审核人员应对土地登记申请人，宗地自然状况，宗地权属状况进行认真审核。经过登记的土地，必须达到“权属合法，界址清楚，面积准确”的要求。

第二十六条加强审核工作，严把登记关口，不符合规定不得登记。对于出让土地没有支付全部土地使用权出让金的，不得登记；对于经营性土地没有按招、拍、挂方式出让的，不得登记；对于协议出让地价明显低于出让底价的，不得登记；对违反规划改变土地用途的，不得登记；未办理土地使用权登记而设定抵押的，不得登记。

第六章注册登记、颁发证书

第二十七条注册登记是土地登记机关对批准土地登记的土地所有权、使用权或他项权利进行登卡、装薄、造册的工作程序。它既是一种行政行为，又是一种十分严肃的法律行为。注册登记人员包括经办人和审核人。注册登记的主要内容是制作土地登记卡。

第二十八条土地登记卡是土地登记主件，是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据，也是查询土地登记结果的直接载体。

（一）必须按一宗一卡的要求，建立和完善土地登记卡。

（二）无论是土地所有权、使用权，还是土地他项权利的设定、变更或注销登记，都应在土地登记卡续表上记载登记顺序号，登记日期及登记的其他内容。每一次登记，土地登记人员必须按要求在土地登记卡上登记变动事项，并由经办人、审核人签字。

（三）土地登记经办人在上报登记资料初审时，必须同时上报经经办人签字的土地登记卡，土地登记资料经审核人审核后，由核审人在土地登记卡上签字。

第二十九条土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。土地证书的内容必须计算机套打、不得涂改、证号不得重复，盖章应符合要求。地籍科应指定专人负责《土地登记薄》、《土地登记清册》的填写及有关土地登记印章的保管工作。其他人员不得擅自填写《土地登记清册》和使用土地登记相关印章。土地权利人领取土地证书后应在签收簿上签字，并收回土地登记收件单。

第三十条规范土地登记表卡的填写。土地登记表、卡各项内容必须清楚填写，不得任意涂改。卡、表如有划改、在划改处应由划改人签章，且同一表卡、划改不得超过两处，超过两处必须重新填写。

（一）土地登记经办人在签署意见时，必须内容完整、表达确切，结论明确。

设定登记经办人一般应包括以下内容：该宗地的权属性质；权属来源，取得时间及方式；地籍调查结果等（四至是否清楚；测量方法、面积计算是否准确；面积用途是否与批准文件一致等）；审查依据及建议；其他须说明的情况；建议予以设定登记意见。

变更登记经办人意见一般应包括以下内容：该宗地原登记的主要内容、登记日期；变更的依据；变更的内容；审查结果及建议；其他该证明的情况；建议予以变更登记意见。

（二）土地登记初审人（审查人）在经办人意见的基础上，对宗地权属来源、申请人条件、宗地界址范围、测量方法和面积计算要进行进一步审核。初审意见一般应包括：宗地权属性质、类型、面积、用途、使用期限等，建议予以登记的意见。

（三）初审结束后，经土地登记审核人（国土资源局主要负责人）审核，按规定对符合登记条件的予以公告。土地设定登记，变更登记应公告的，在国土资源局网站、国土资源局、便民中心、各国土所公告栏内公告，公告期限为15日。遗失补证的在《今日*》上公告，公告期限为三个月。公告无异议的，签署“准予登记发证”意见和日期，并盖上“*县人民政府土地登记专用章”。

第七章土地登记档案管理

第三十一条土地登记档案应由局档案室实行集中统一管理。土地登记资料应在注册登记之日起2个月内整理归档。各国土资源所的登记档案按年度移交局档案室保管。

第三十二条宗地组卷，可根据土地登记部门的资料在前，土地登记申请人提供的资料在后的顺序排列，即：

（一）土地登记审批表；

（二）地籍调查界址确认表和测量资料；

（三）宗地图；

（四）土地登记申请表；

（五）土地登记收件单；

（六）法定代表人或产主身份证明；

（七）委托书和人身份证明；

（八）土地权源依据；

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1.1严格土地登记档案归档制度

综合档案室具体的业务内容，详细规定各业务科室的档案归档范围、归档时间等方面，并基本不遵守在次年的上半年移交、入库的时间限制。而且在充分考虑土地登记档案的自身特点的基础上，可将土地登记档案设置为随时归档。这样，就能更好地适应土地登记档案数量繁多、形式各异、动态性、现势性特点及查证利用频繁等特殊状况。当然，也有一些在材料齐全、审批结束后，可随时立卷移交档案室的资料，如日常办理较多的土地初始及变更登记资料。这样就大大降低了由于土地登记材料过多造成的散乱、丢失，维护了入库土地登记档案的现势性，方便社会各届人士的考察取证；而像土地大调查之类的其他地籍工作的进度详情，一经结束即移交入库，便于保持业务档案的完整性、系统性。

1.2规范档案管理工作流程

现行基层档案管理部门没有形成一套较完善的系统软件可供利用，资金、技术、信息等现有条件都无法满足需求，使管理设备、技术方法等都呈现出很大不足。负责档案室管理的工作人员必须不断积累档案管理经验，提高综合素质，充分运用现有的先进技术，统一土地登记档案中目录搜检、备注编写、入库摆放的标准，现对一些具体的管理方法进行举例说明。若对某县进行土地登记档案管理，可从街道与街坊的布局作为分组依据加以保存，对每一宗地确权档案的宗地位置、土地所有权性质、权属来源按照目录号、分类号、案卷号分门别类，利用计算机技术搜检信息目录、合适资料、详细备注。对每一份宗地的信息记录要具体到经几号文批准、变更登记为何年何月何日、信息注销为何人何时。将每一宗地信息与计算机技术结合起来，经确权发证后搜检目录可一一核实权属变更情况，有利于土地登记档案的查证与管理。创新存放方法，以同橱分层存放替代初始和变更档案分橱保存的传统行为习惯，缩短了同一宗地权属变更档案的调取时间，大大提高了工作效率。

2开发利用土地登记档案

2.1政策出台保障

信息搜检可靠国家颁布《土地登记资料公开查询办法》，在以不违背保密原则为前提，公开土地登记档案信息，保障土地产权信息的公信力与真实性。每年都有公、检、法、纪检、监察等政府部门和律师事务所等单位参与搜检信息的有120余人次，涉及300余卷次，作为土地案件、经济纠纷的判断与处理凭证。

2.2提高管理素质

法律效益显著土地登记档案的查询、利用与管理，都需要管理人员具备较好的土地登记档案知识和严格档案管理的意识。针对查询档案人员中面临的土地界址不清、权属不明、邻里矛盾、土地证丢失等问题，按照法定程序由档案室工作人员查阅资料，并对档案资料中详细记载的及详细的土地权属、面积范围、具置、占地用途、界址边长、四邻签字、审批时间等等相关内容耐心讲解，做到人人心中有数。更要声明一点，这些资料信息一旦载入档案、专人管理，就意味着已成为一种有效的法律凭证，有一定的法律效益，土地使用权神圣不可侵犯，档案记载完全可以成为证明用户土地证丢失后土地的归属问题。档案资料信息的详细记载与管理，有助于疑难、疑惑的排解，积极为社会生活发挥着作用。

2.3跟进城建信息

引导政府建设各省、市（区）经济建设速度的加快，必须有严格的、专业的土地登记资料专题性汇编，对城市化建设中出现的城区规划、园区建设、土地储备、拆迁补偿等政府工作做好登记和备注，为后期使用提供方便。档案室的工作人员也可及时依据各省、市、地区经济建设的发展方向，对未来可能遇到的有关土地宗数、面积范围、功能用途编制土地信息专题，是一份很好的政府建设参考资料。

2.4保障法律依据

有效查明历史土地登记管理成为城市化建设过程中土地收回、土地收购的重要法律参考资料，对该土地具体的使用权限、是否合法都有很大益处。为土地登记发证的正常程序运行、方便追根溯源、找寻历史演变过程，有效规避因为遗漏或疏忽造成的边界、权属不清楚等状况的发生。

3结语

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关键字：土地权属登记；国有土地；乌鲁木齐

1 引言

“劳动是财富之父，土地是财富之母[1]”，土地对于一个国家经济发展与社会综合水平提升的重要意义。随着我国改革开放进一步深化，人民对于国家经济建设与财富积累的重视程度也在不断加深，相应地引发了人们对土地利用规模与利用强度的扩张[2]。其中“国有土地”作为我国土地权属类型中的一个重要组成部分，在具体的利用过程中面临着很多问题，其中影响最大的当属国有土地权属纠纷问题[3]。在这个纠纷解决过程中，合理“国有土地权属登记”是解决这个问题的一个重要手段[4]。国有土地权属，包括国有土地的所有权和使用权[5]。国有土地权属登记制度，即各省、市（县）的土地管理机构通过规范化的规则、流程以及资质审批要求，对其辖区内各土地的所有权、使用权等进行明确的产权登记，确定其属于国家、个人或者公司团体等等，从而确认各个社会成员对土地的所有权限，避免出现争端，同时也实现切实有效的管理。

乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区的首府城市，在国有土地权属登记方面尤为重要。自1994年“乌鲁木齐市第二造纸厂不服乌鲁木齐市政府确定土地权属决定案”审理结案以来，人们对于政府、企业与个人间的土地权属问题的关注力度不断加大，并对其权属确立的关键――“国有土地权属登记”也进行了重新的认识与重视。本文通过调查问卷的方式（在本论文中未得以体现），研究了乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题，针对这些问题，提出了相应的对策措施。

2 乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题

为了更好的研究乌鲁木齐土地权属登记的执行现状，进一步的分析乌鲁木齐国土权属登记所存在的问题，笔者根据实际情况，将问卷选点区域分布在乌鲁木齐市内的7个行政区域，选取典型样本，进行问卷调查。调查问卷主要包括乌鲁木齐土地权属登记初始登记以及变更登记、办证持有的资料是否熟悉、登记的基本原则、对于乌鲁木齐土地权属登记的执行效果、土地权属登记申请原则等方面的问题。从实地调查分析中，本文发现乌鲁木齐土地权属登记中存在如下问题。

2.1 权属制度缺失，土地登记效力不明确

我国现行房地产权属登记法律制度存在着一些不足之处，主要反映在登记部门不统一，土地监管部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记，有时候登记信息不统一；既有全国性的法律，又有当地政府行政部门规定的地方性规章制度；房产权属法律有的时候往往会为政令让路等等，这些问题都给房产权利人及时有效的保护其合法权益带来了不便。

2.2 土地登记责权不明，监管职能失灵

土地登记权责不明确主要表现在土地用途不明确，或者土地使用人不明白土地是要按规定使用的。监管职能失灵表现在土地管理部门监管不到位，在土地使用权所有者在变更土地用途的时候，相应部门没有及时监管。乌鲁木齐市出现过很多房屋买卖与土地买卖相交织的问题。由于人们对土地用途的轻视，以及土地登记责权不明晰，导致人们在房屋买卖的时候，连同土地也卖了出去。买都手的土地，买者随意改变土地的用途，将农用地用作建设用地，违反了土地法的擅自改变土地用途的规定，这样的案件屡见不鲜。这样案件的出现不仅仅是土地登记责权不明确，还有就是土地部门监管不到位。

2.3 立法冲突，土地登记法律不完善

《合同法》、《民事诉讼法》《城市房地产抵押管理办法》等涉及土地方面的法律存在冲突的地方。关于优先受偿权的各法律的规定存在不一致的地方。有些法律规定某些权利拥有优先受偿权，有些法律规定正好相反。比如乌鲁木齐市国有土地，在未支付土地出让金300万元的情况下，就已经颁布了土地使用证，土地使用权人却用该宗土地作为抵押，从银行贷款，贷款到期无法偿还。法院要求市国土局协助调查，以促进银行工作的实施。但国土局认为，过户可以，但应优先清偿欠缴的土地出让金，土地出让金为政府收益。然而银行和法院认为土地出让金属于一般债权，不能享有优先权。不同的法律对土地优先受偿权有不同解释，这说明了土地登记法律的不完善之处。

2.4 绝对公信不当，土地登记程序不完整

乌鲁木齐西山的一个煤矿工人李某从事深部煤炭开采工作。当初国家为奖励高危作业工人，出台奖励性农转非政策，李某及子女就地转为非农业人口，获取粮油计划供应资格及国家安排工作待遇，但仍在原籍从事农业生产。在2004年，村委会以李某和他们的孩子都是非农业人口，不是本村村民为理由，收回李某承包的土地，另作他用。这个事实说明了土地登记程序的不完整性，若是当时在李某农转非的时候，办理相关手续，不至于出现这样的问题，也不至于导致人们对政府绝对公信力的怀疑。

4 乌鲁木齐国有土地权属登记问题的解决措施

针对以上出现的乌鲁木齐国有土地权属登记中的问题，本文提出以下四个方面的解决措施。

4.1 强化国土权属登记政策的申请制度

规范乌鲁木齐土地登记行为，提高乌鲁木齐土地登记公信力和权威性，是保护乌鲁木齐土地权利人的合法权益，促进乌鲁木齐土地市场健康发展和公民物权保护的重要手段之一。从现实来看，随着物权法的实施，乌鲁木齐市民的权利意识日益增强，乌鲁木齐土地登记工作中不规范的问题凸显。现就乌鲁木齐目前国有土地登记制度存在的问题，提出了强化国土权属登记申请原则这一解决方案，主要包括以下两个方面：

4.1.1 登记申请强化

强化乌鲁木齐土地登记制度建设是规范乌鲁木齐土地权属建设的首要任务。针对以往乌鲁木齐土地登记工作中存在的一些弊端，专门制定乌鲁木齐土地登记工作制度，提出具体要求，规范乌鲁木齐土地登记工作程序。具体的可以依照《乌鲁木齐土地登记规则》要求，在乌鲁木齐土地登记的申请受理、土地权属审核、注册登记、核发或变更土地权利证书的各个环节，都进一步规范细化，明确告知权利人办理程序，防止权利人有漏洞可钻。

4.1.2 提倡主动登记

本文认为提高乌鲁木齐土地登记服务水平，必须要提倡主动登记制度。建立首办负责制、限期办结制、服务承诺制和过错问责制等落实措施。严格整顿窗口办事人员工作作风，通过转变工作方式，实现廉洁服务和高效服务，提高土地登记公信力，更好地保障权利人的合法权益。

4.2 提升国土权属审核力度

还需要苦练内功，加强乌鲁木齐土地管理相关部门的学习，提高乌鲁木齐土地登记人员业务素质，提升对乌鲁木齐国土权属的审核力度。要认真组织学习《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《乌鲁木齐市土地登记办法》等法律法规规章，提高乌鲁木齐土地登记人员的业务能力，要严格实施土地登记持证上岗制度，对申请土地权属登记的一定要严格按照土地审核的规章制度来执行。对未取得《土地登记上岗资格证》的人员，调离土地登记岗位，严禁无《土地登记上岗资格证》人员从事土地权属审核和登记审查工作。

在适当时机，组织相关部门对国有土地的具置以及大小用途做一次全方位的统计调查，并在此基础上大力宣传土地权属登记的优势，对已经办理土地使用证但是缺失相关材料的要及时申报重审，分情况作出注销登记或完善资料的处理；对未办理或者正在办理的，督促当事人尽早去申请，从而全面建立相关土地使用档案，消除隐患，排解纠纷，促进乌鲁木齐地区社会和谐稳定。

4.3 重视权属提前公告的作用

建章立制，全面落实乌鲁木齐土地登记信息公开制度是土地管理之根本。本文认为，乌鲁木齐国土资源部门应根据《行政许可法》、《乌鲁木齐土地登记办法》、《政府信息公开条例》、《土地登记资料公开查询办法》等法律法规规章规定，将行政登记的条件、程序等向社会公开，接受公众查阅；严格按照《乌鲁木齐土地登记办法》、《县级以上地方人民政府土地登记用章管理办法》之规定，对确认达到“权属合法、界址清楚、面积准确”标准的，在办理土地登记手续前，报县政府批准。全面保障物权法的实施，认真落实不动产登记制度，严格审核和核发土地他项权利证明书，避免承担国家赔偿责任，妥善保管土地登记档案材料，充分发挥土地登记簿在化解纠纷等方面的作用。

4.4 规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度

规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度，严格按照法律、法规和土地管理规章执行，从实际出发，尊重历史，面对现实是土地管理的具体要求。建议对于区级以上国土资源行政主管部门负责土地所有权调查和调解纠纷，法律规定之内的要依法作出决定，拟定处理意见并做出决策，并指定专门机构或人员来处理纠纷的相关事宜。个人之间，个人和单位之间，单位和单位之间存在的有争议的土地资源，则由当地人民政府受理和处理。

乌鲁木齐国有土地权属登记制度及其实施中存在的问题是基于我国漫长的客观社会土地制度发展过程而逐渐生成的。在看到这些问题的同时，我们应该看到问题背后更深刻的社会问题背景。因而，解决该问题的过程，也是解决旧的社会制度的遗留问题的过程。我们只有切实根据乌鲁木齐人口、社会形势以及人口与土地的客观关系等各方面的特点，因地制宜，在制度问题上不能一刀切，而是根据客观国情以及地区、人民的实际需求，建立适用的土地权属登记制度，才能逐渐将当下存在的问题慢慢解决，它需要乌鲁木齐人民、政府乃至整个国家各界的通力合作。

参考文献：

[1] 田秀娟，毛志彦.农村土地权属争议如何调处[N].中国国土资源报.2012-09-20

[2] 潘万余.土地权属争议中的举证责任[N].中国国土资源报.2003-05-16

[3] 苏建武.如何做好这道“选择题”[N].中国国土资源报.2011-03-30

[4] 戢浩飞.法律冲突：土地确权救济何以适从[N].中国国土资源报.2012-10-28

[5] 白呈明.农村土地纠纷的社会基础及其治理思路[J].中国土地科学，2007（6）：35-40

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一、土地登记档案的一般特性

土地登记档案是土地登记制度（亦是法律制度）的一种体现。它是土地管理部门代表政府依据国家的法律、法规，遵循有关法定程序所建立的反映有关土地位置、面积、用途、使用条件等情况的图纸、簿册等文件材料。它具有区域性、政策性、公正性、可变性等不同于其它专业性档案的特性。

1、区域性。《土地登记规则》第四条"土地登记以县级行政区为单位组织进行。"显然，土地登记具有极其鲜明的区域性。土地登记的两个主要内容：一是土地权属的状况；二是相邻宗地的相互关系。也就是说：土地登记档案是在基层土地管理部门实际工作中形成，按照区域特定编码而整理装订成卷的。

2、政策性。土地是人类赖以生存和发展的基础。对土地所有权和使用权做出确定的档案资料，都是经过土地管理人员，严格按照一定的法律程序，依据国家不同历史时期有关土地政策、法规，在工作中运用的结果。也可以说，它是不同时期国家关于土地政策在实践中具体真实的记录。

3、公正性。土地登记档案必须有申请人、相关人和经办人表达正确意见的书面形式的载体。由土地权利人主动向土地管理机关申请，经土地管理工作者权属调查、实地测量，其结果以公示的方式并由审核机关核准终结。

4、可变性。与其他档案文件资料不同，土地登记文件资料中的一部分需随着土地权属和主要用途的变更而经常变化。如土地登记卡，地籍二底图等这些文件、图册资料的内容，要在变更土地登记中不断变化，如不及时更改已经发生的土地登记文件资料，将使国家多年投入大量的人力、物力、财力所形成的地籍资料失去准确性和保存价值这一特点，决定了其特殊的管理方法。

5、产权的不可移动性。土地作为一种固定财产，其土地权利人不可能像对其他商品那样随意搬迁，移动。档案中将土地权利的主、客体内容记录在册，土地权利人所取得的所有权、使用权及他项权利只能在依法确定的范围内行使自，不能随意向周围（四至）相邻宗地实施主观意向。

二、土地登记档案的管理措施

（一）应提倡规范化统一管理。

随着土地出让数量增多和房地产业务的迅速发展，以土地使用权转让、出租、抵押为主要内容的变更土地登记数目逐年增加，如果不尽快对土地登记档案实行规范统一管理，十几年所建立起来的地籍调查成果将失去意义和价值，后果将是不堪设想。规范、统一管理是当务之急。1、原国家土地管理明文规定，土地档案的业务管理，由市（县）级以上档案局、馆，进行直接的业务监督，指导。

2、土地登记文件资料管理，由负责土地登记工作的业务部门完成。在进行土地登记文件资料更新时，由负责土地登记工作的业务主管部门向档案室办理借阅手续，然后根据变更土地申请和调查，核实的结果在有关的登记文件资料上作相应的更新。待更新工作结束后，将整理的卷宗移交档案室存档。土地登记文件资料更新工作是一项经常性的工作，必须建立和健全档案更新制度，履行更新审批手续。

3、专业技术资料的更新，按照《地籍调查规程》技术要求，以行政辖区为单位，按街道、街坊、宗地进行编号，建立档案检索合帐，使辖区内每一宗地均有户头，每一次交易就办理一次登记。对其变更的宗地，按变更地籍调查要求编号。此方法对于初始土地登记档案及变更（包括权利人多次变更）均可在一个地号内便可检索到，对每变更一个土地权利人，在变更前案卷上，加盖注销印章，并在相应的卡、册及检索台帐中注名宗地的去向、编号。这样能够及时准确地反映一块土地的历史演变过程的文字和图册记载。政府通过办理土地登记，审核房地产交易的合法性、规范性，依法办理土地登记手续等，对房地产市场实施有效的监督、管理，并使之规范化。

（二）注重现代化管理手段。

随着社会主义市场经济体制及房地交易市场的良好发展趋势，以加入世贸组织为契机，以更加全面、科学、快捷、准确的土地档案资料，为社会主义经济发展和档案管理事业提供有利的支持和更加优质的服务，以增强全民依法使用土地的自觉性，提高土地资料的合法性、权威性和知名度。

首先要建立和完善档案管理现代化制度，制定相应的专业化标准；二要改善档案管理设施，增加经济投入，改变过去管理人员简单机械提取、存放档案，以减轻劳动强度，提高工作效率；三要积极开发应用软件，使信息化、网络化在基层档案管理中得到广泛应用，使土地档案管理真正适应经济发展的需要，把地籍档案的价值和管理功能充分发挥出来，做到取之于社会，服务于社会。

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【关键词】地籍管理；土地；土地登记

1 完善机构体系、不断提高素质

1.1 建立事业性质土地登记机构

由于土地权属的重要性，复杂性和多样性，导致土地登记的政策性、业务性、技术性很强。目前，土地登记量大事繁，单靠地籍处（科、股）具体负责，力不从心，市（县、区）国土资源行政主管部门应积极争取建立事业性质土地登记机构，具体负责土地登记的日常事务，与之相适应日益增加的土地登记。

1.2 培育土地登记中介机构

《物权法》规定不动产登记生效，当事人申请登记应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址，面积等必要材料。《土地登记办法》规定申请人提供的地籍调查表，宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。新的土地登记法律、法规为土地登记中介机构提供了很大空间，大量的技术事务工作可由地籍调查测绘中介机构来承担，同时，具体事务可由土地登记机构代为当事人申请，收集资料，填写表格。故要加快培育土地登记中介机构，同时要加强行业管理。土地登记要逐步形成地籍行政部门负责起草法规政策、技术规定、协调管理，登记事业部门负责具体审查、事务管理，中介机构负责技术服务、代为办理的机构体系。

1.3 提高地籍管理人员素质

地籍管理涉及到法学，测绘、地理信息、土地管理等多个学科，要配备各种人才，尤其是复合型人才，相对稳定现有队伍，坚持“持证”上岗，加强业务培训，结合实际工作需要，分期举办土地登记，土地调查，土地权属争议调处，地籍管理信息系统建设等专业培训，不断提高地籍管理人员的素质，提高依法行政水平，提高服务质量，适应建设现代地籍管理的需要。

2 健全规章制度、规范土地登记

2.1 抓好土地登记制度建设

《物权法》和《土地登记办法》规定了新的土地登记制度，在实际工作中，要探索研究更正登记、异议登记、预告登记，查封登记、注销登记、地役权登记，地下空间土地权利登记等制度建设和操作办法，具有针对性，实用性和可操作性。建立健全监督管理机制，保障土地登记的质量，不断完善土地变更登记前建设项目复核验收制度，严格把好“以证管地”关。

2.2 进一步规范土地登记

《物权法》规定因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后可以向造成登记错误的人追偿。可见土地登记机构和登记人员责任将是非常重大，对国土部门，尤其是地籍管理部门是一个非常严峻的考验。如当事人到场共同申请，还是单独申请；不动产登记簿的建立；建筑物区分所有权，土地登记中如何划分宗地、分摊土地，缺少具体规定，要研究探索出台技术规程和操作办法，不断提高土地登记质量，使每一宗土地的登记结果，经得起公开查询，经得起行政复议，经得起行政诉讼，经得起历史的检验。

2.3 加强服务意识

进一步改进工作作风，增强服务意识，立足服务社会、服务群众、服务经济、服务企业。实行窗口办文，全面提高窗口服务人员的受理素质和一次告知水平，增强“为民便民”服务的本领，提升服务档次。

3 加快调查步伐、完善信息系统

3.1 完善地籍信息系统。建立管理到地块的土地调查数据库和土地利用现状信息系统。

完善现有的地籍信息系统，按照国家和省统一标准，采用现代数字测绘，地理信息系统等先进技术，选择国际通用平台的软件，全面建立履盖本行政区域的城镇、独立工矿和主要农村居民点内1：500数字地籍调查数据库和地籍管理信息系统。逐步实现城乡一体、不同比例尺、不同层面的土地利用和地籍管理信息系统。

3.2 建立地籍数据库日常更新机制。

在建立地籍数据库和地籍信息系统的基础上，建立健全地籍数据库的日常更新机制，实现实地 变化一宗，系统变更一宗。在今后的土地登记工作中，要按照地籍调查、地籍数据入库、申请受理、权属审核、注册登记、核发证书的程序进行。地籍调查由地籍调查测绘中介机构承担，地籍数据入库由国土信息部门负责。采用先入临时库，待变更登记后正式入库，数据入库合格的，方可出地籍调查成果资料，再转入申请审核阶段。只有这样才能实时更新地籍数据库，达到地籍空间数据库与属性数据库的完全一致，确保地籍数据的现势性。同时实现不同比例尺、不同层面的土地利用现状变更，改变一年一度土地变更调查，达到即时变更，长期保持现势性。

4 做好争议调处、维护社会安稳

4.1 建立土地权属争议调处工作机制

以国土资源部《土地权属争议调查处理办法》为依据，建立调处工作机制，理清土地登记前后的土地权属争议和不同处理方式，一般分为立案，调查和处理等阶段。登记前土地权属争议具体程序分为申请受理，调查取证，行政调解，调解不成，行政裁决，裁决不服，行政复议，复议不服，行政诉讼；已登记土地权属争议，这种争议主要是因登记错误而引起，主要通过更正登记、异议登记、行政诉讼程序解决。

4.2 切实做好日常土地权属争议调处工作

由于我国长期以来土地法律法规不健全，因地界不清、地权不明等问题的存在，目前，随着土地资产价值的日益凸显，又20世纪90年代初期颁发的土地证，土地登记档案资料缺乏完整性和程序不到位，土地权属争议日益增多，要切实做好日常土地权属争议调处工作，维护社会稳定，切实保护土地权利人合法权益。

4.3 配备专业人员，提高办案质量

处理土地权属争议是一项情况复杂而且法律性和政策性很强的工作，而案件实际上往往是时间跨度长，政策变化多，需要既懂法律，又熟悉土地管理政策，责任性强的同志承担，既要实事求是，耐心细致做好调查取证，又要对证据进行核实，甄别真伪，依法作出处理。做到事实清楚，证据充分，适用依据正确，提高办案质量。

5 加强成果应用、发挥基础保障

5.1 利用“3S”技术，建立动态监测制度

利用现代遥感信息（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）先进技术，全面建立土地利用动态监测制度，监测土地利用总体规划实施，耕地保护，新增建设用地情况，为违法用地查处，规划落实，年度指标执行等提供基础和依据。

5.2 利用二次调查成果，服务国土事业

应用遥感等先进技术开展第二次土地调查，全面获取准确、可靠的土地利用数据和图件，今后为土地利用总体规划修编、土地征收、农用地转用、土地开发整理、违法查处、土地登记等各项土地资源管理业务提供可靠的基础支撑和全面服务，只有不断提高土地管理水平，才能不断提高国土资源部门的执政能力。

5.3 利用土地登记档案和系统，服务经济社会

充分利用准确、可靠土地登记档案和强有力的地籍信息系统，可以为土地登记公开查询、法院查封解冻登记，城镇拆迁补偿依据查找，城镇土地使用税收缴依据，金融部门抵押登记和风险管理等服务。针对社会上接连出现假土地证，要积极充当土地市场安全的“防火墙”，利用地籍信息系统和登记档案，防止假证扰乱土地市场，保护土地权利人合法权益，切实维护社会稳定。

参考文献

[1]岳宝良. 地籍管理信息化应注意的几个问题[J]. 国土资源. 2004(04)

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为切实保护耕地，明晰产权，充分发挥地籍管理在农村土地中的积极作用，必须采取措施加快农村土地登记与发证，一是加大宣传力度，调动土地使用者登记申请的积极性，让用地者明白只有土地登记才能使自己的权益得到切实保护;二是进一步强化措施推进农村土地登记的进度。包括加快制度、机构建设、细化登记部门内部的工作权限等;三是积极完善相关登记档案资料的整理入档，做好新旧档案的整理衔接;四是继续加强农村土地利用执法检查，坚决杜绝新的违法占地现象发生。要继续加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各种类型的土地违法行为，重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证;五是加快农村集体建设用地的变更登记，争取变更一宗登记一宗，努力杜绝产生新的权属争议。充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用。

4参考文献

[1] 陈宏，张明明.保护农民合法权益完善农村集体土地登记制度[J].中小企业管理与科技，2008(26):131.

[2] 杜国平，钟太洋.农村集体土地登记中的余地确定标准探讨[J].安徽农业科学，2006，34(11):2574-2575.

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易秩序；同时，如果第三人依据土地登记簿取得登记的权利，他取得的权利当然应该得到保护。这一保护的意思是：即使登记的权利与原权利可能不一致，或者权利的出让不符合原权利人的本意，但是在权利的受让人根据登记簿取得该权利时，受让人的权利因为是相信国家登记而取得的，所以受让人的权利不应当被追夺。所以，这种以登记为正确权利的效力，是从土地登记的公信力中推定出来的。这种推定，对保护善意取得人即根据土地登记簿取得土地权利人的利益（而该权利人的利益其实是土地权利的法律秩序的化身）是非常必要的。

1.3 土地登记是国家建立的关于土地权利的统一的法律基础

土地登记为土地权利交易提供的法律基础，在国家法律整个管辖范围内都能发挥作用，而且它对于国家的任何一个地域均发挥同等的作用。这就是说，通过土地登记，国家为土地权利提供了在整个法律实施范围内有效的法律基础。从市场经济的发展和人民群众的生活需要来看，国家为土地权利所提供的统一效力意义重大。有了这个统一的基础，整个法律实施范围内发生的一切土地权利交易（实际上是整个不动产市场）才有了统一的法律基础和规则。如果没有这个统一基础，建立公正的、有序的土地权利流转制度就是一句空话。

2 土地登记机关的统一是登记的法理要求

1997年9月在台湾召开的“海峡两岸土地法制研讨会”上， 台湾的学者对大陆目前采取的土地登记（不动产登记）机关分散在多个部门的做法，尤其是法律把土地权利登记和房产权利登记、林地权登记以及其他不动产登记的“分别登记”，规定为原则的做法很不理解。因为，在当今世界，凡建立不动产登记制度的国家和地区，不论这种登记被称为土地登记还是被称为不动产登记，总是在一个机构进行的。而现在我国大陆建立的将不动产登记分散在多个部门的做法，与世界其他国家或地区的做法均不符合。因此，这些学者对这种妨害交易秩序的分散登记的做法有很多疑问。

应当说，台湾学者对我国大陆在登记机关问题上的担心是有道理的，依据我国大陆目前建立的登记体制，有6 个以上的部门正在进行着不动产登记，另外还有一些部门正在主张自己进行不动产登记的权利。但是，从罗马法以来，确实没有将不动产登记分散在多个部门的其他例子。市场经济发达国家和地区都采纳的是不动产统一登记的法律制度。我国大陆的这种做法，原因是从1956年起土地权利退出了财产法的范畴，只是在1988年之后才又重新进入财产法范畴。而此时房产权、林地权等已经进入了财产法范畴，而且先于土地登记建立了自己的登记制度。这些登记在历史上也曾发挥了一定的积极作用，因此得到许多人的支持。我国现行立法为照顾这一现实，故采取了不动产登记分散在多个部门的做法。但是，这些在计划经济体制下或者经济体制转型时期曾经发挥过积极作用的登记类型，在市场经济体制下是否能够继续发挥积极作用，这是一个必须认真思考的问题。在认真地对权利登记的法理进行思考之后，我们可以清楚地看出，我国大陆目前建立的不动产分别登记的做法，确实与市场经济发达国家的普遍做法是相违背的，更不符合市场经济体制下的登记法理。因此，根据土地财产法即民法物权法的法理，我国大陆应当早日建立不动产统一登记的法律制度。原因在于：

2.1 分别登记的理论基础是土地、房屋、 森林等不动产的行政管理理论，而不是市场经济需要的民法物权法原理

目前我国大陆建立的各种不动产分别登记，就是将各种不动产登记分散在各个不同的管理部门。如土地登记在土地管理部门，房产权登记在建设行政管理部门，林地权登记在森林管理部门等。从行政管理的角度看，这种登记制度似乎并无错误，因为把登记作为管理的手段之一似乎也是可以的。但是，从财产法即从民法物权法的角度看，这种做法是非常错误的。因为，不动产登记的根本目的并不是行政管理，而是为了完成物权变动，进行物权公示，并提供统一的不动产物权的法律基础。

2.2 分别登记造成不动产物权法律基础的不统一， 其结果是妨害正常的不动产物权秩序

在分别登记的情况下，登记造成的法律基础不统一，产生法律“相克”，即权利实现的法律不能。例如，按照我国担保法，在不动产上设定抵押权时，如果土地上无建筑物时，该抵押权的设立在土地部门登记；如果土地上有建筑物时，则抵押权的设立在房产部门登记。同样按照担保法，在土地权利上设定抵押权时，地上物同时纳入抵押；而在地上物上设定抵押权时，土地物权也同时纳入抵押。在实践中，土地权利人常常为开发土地而借贷，并为该债权设定一个抵押权，这个抵押权是在土地部门登记设立的；在土地开发之后即房屋建成后，他为生产经营的需要又要借贷，为该债权他又设定一个抵押权，该抵押权是在房产部门登记的。按照担保法，这两个抵押权的支配范围是重合的，故它们存在着实现的竞争。但是，后来设立的抵押权虽然在时间上居后，但是抵押权人对先前在土地上设定的抵押权并不知情，法律也没有提供让其知情的机会，故上述两个抵押权人当然认为自己是第一顺位的抵押权人。由于这两个抵押权登记在不同的登记簿上，故它们之间在法律上没有顺位的先后，故并不能依法确定那个权利先实现，那个权利后实现。在这种情况下，不论是采取那一种解决方案，都会违背立法的本意，也会对两个抵押权人不公平。这种情况，在法学上称为“权利实现的法律不能”，即法律本身妨害着权利正常实现。这是分别登记造成的当然后果。

2.3 分别登记增加了公民和法人的不合理负担， 妨害我国不动产市场的顺利发展

本来，不动产的权利人就一项不动产物权的变动只需要进行一次登记，而现在各涉及部门均要其在自己的部门登记，甚至通过公开的方式不承认别的部门登记的法律效力。（注：参见《人民日报》1997年11月24日第7版， 中华人民共和国建设部的《建设部关于颁发全国统一房屋权属证书的公告》第1条。）这样，公民、 法人就一项不动产物权变动不得不多次登记，这不但加重了他们的负担，而且也损害了登记的严肃性和法律的权威性。

2.4 分别登记不可能使各有权登记的部门职责分明， 造成各部门不断扯皮闹矛盾，这一点已经为我国的实践所证明。

故不论是依据法理，还是依据市场经济发达国家和地区的经验，不动产登记都必须统一。对此希望立法机关和有关行政部门早日建立清楚的认识。

3 登记机关的选择

至于将来我国的登记机关确定在那一个部门，仍然应当根据法理和国际惯例确定。上文指出，世界各国或地区的登记机关，无非是司法部门和地政部门两种。司法部门登记的法理已如前述。故如果我国将来通过立法将不动产登记机关统一在我国的司法部门，则当然是一种合乎法理的做法。

但是，在地政部门进行登记也同样是符合法理的。因为，不动产物权，在本质上要么是直接指向土地的物权（如土地所有权、土地使用权、地上权等），要么是建立在土地物权之上的物权（建立在土地所有权、土地使用权或者地上权之上的房屋所有权、林地使用权、草原使用权等）。所以，以土地登记为基础的登记，当然可以包容其他的不动产物权的登记。

我国台湾就采纳