财税体制改革研究

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“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国进入新发展阶段。财政在国家治理过程中起着基础性作用、充当着重要性支柱作用，财政部门要自觉提高政治站位，坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署，强化责任担当，顺时应势、主动作为，持续深化财税体制改革，扎实推进财政改革发展各项工作，为构建新发展格局、推动高质量发展贡献力量。

一、促高质量发展财税体制改革的必要性

如今世界经济形势正在发生深刻性调整和变化，“百年未有之大变局”是习近平总书记对其发展变化所做出的重要论述，与此同时，我国的社会主要矛盾也发生了一次质的变化，国家治理建设和治理能力现代化需要进入一个崭新的阶段，政府职能在科学妥善处理政府与市场关系方面面临着新的挑战，纵观国内外经济形势的大变化，为实现经济的高质量发展，财税体制改革迫在眉睫。

一是中国在世界经济体系统占据重要地位，财务体制需要满足大国经济体职能发挥的需求，需要优化质量并提高效能。百年来，中国经济发生的变化和产生的影响力在世界历史上所未出现过，中国有望成为世界第一大经济体并占据世界经济核心位置的格局，给予财税体制新的功能协调，捕获国际视野的宽度和增强国际政策的协调融合度需要进一步增强，在国内外经济大循环系统中既要实现经济规模的大增长，又要注重经济质量的优化提升，着力实现经济的增效提质。

二是在新旧动能转换的世界经济运转圈中，财税体制需要在促创新、推技术改革方面有突破、有进展，以适应科技革命和产业变革的动力需求。世界经济新旧动能转化已进入关键性的10年，涵盖量子信息、大数据、生物技术、人工智能等在内的产业变革和科技革命均在为开启新一轮变革进行力量的集聚，从而演变为新业态、新产业、新模式，给全球经济发展和人类的生产生活带来前所未有的变化。科技实力的强弱在一定程度上决定着世界经济政治舞台上话语权的分量，影响制约着国家民族的前途命运，总览历史，每一次的工业革命总会掀起历史长河的浪潮，最先发生并起奠定基础性作用的均是科技革命。不管是新市场还是发展中国家，要想加快步入跨越性发展阶段，科技创新实力必须增强、开放程度、创新能力必须优化提升。如今，世界经济正处于科技革命和产业变革所主导的新一轮市场变革中，所广泛推广的新旧动能转换要求我国的财税体制需要顺势而为、适应高水准科技创新的需求，进一步发挥好创新引导、功能激励作用，打好创新驱动战略的服务作用，既要利用好、引导好、挖掘好传统动能所蕴藏的优势，又要侧重新动能的研发和培育使之成为一种新的战斗力，侧重新技术的开发利用使之成为优化经济增长质量的重要渠道。

财税体制在统筹协调政府、社会和个人三方之间的利益关系过程中发挥着总闸门的作用，理所当然地必须改革以适应社会主要矛盾变化的需求，改变过去以扩张“量”为重点的方式，侧重转向以优化提升“质”为核心的新模式，确保我国经济社会发展实现质的提升、效能增强，供给侧结构调整优化升级，从经济、社会、政治、文化、生态五位一体的角度和促进提升人类自身发展的视角，多角度、多视角、多种程度地促进经济发展的高质量和社会文明的大进步。衡量政府作用发挥得好坏就要看宏观调控机能的实施是否科学合理、政府现代化治理水平是否有效，这就需要保持稳定运转的宏观经济，公共服务能力的优化增强、竞争手段的公平公正、市场监督职能的强化、市场秩序的安定，目的在于市场调控失灵时得以弥补、助推发展的可持续性，最终实现共同富裕。财税体制作为一种重要的政策工具，在宏观调控实施和政府治理能力方面发挥着至关重要的作用，也是政府功能发挥有效性的核心区。改革是必然的，确保市场经济中资源配置过程中市场决定性职能的发挥，理顺好市场经济规律的日常化运转，发挥好政府在市场经济环境的配角作用，适时适当地凸显职能，确保履职的正确性、及时性，发挥好“两只手”的协同作用，既能实现市场失灵的有效补充弥补，又能实现总体经济实力的增长和综合国力的增强，确保经济增长的持续高效。

二、当前财税体制不匹配高质量发展的四个主要方面

实施改革开放政策以来，我国的社会主要矛盾体现为经济总量的缺乏，财税体制在解决量不足的问题上发挥了至关重要的作用。如今进入经济高质量发展的新阶段，财税体制表现出一定的不匹配度，主要表现在以下四个方面：

（一）财税体制与大国经济地位不相匹配

我国正在迈入世界舞台的中央位置，为人类做出的贡献越来越大，这是一个崭新的时代，与世界各国之间的影响和联络越来越密集，不断影响加深世界多极化发展的趋势以促进经济全球化，而我国当前的财税体制难以适应世界性重要角色的重新定位、难以匹配国际化公共产品服务的多样化需求。一直以来，我国一直倡导现代国际治理的重要途径是协商民主，坚持多边主义，不搞单边主义，尝试探索一条新的世界各国交往路径：“对话而不对抗，结伴而不结盟”，去寻求发展全球性合作伙伴关系，认为以对立、施压和对抗为特征的全球性挑战毫无出路，坚持用正确的义利观对待发展中国家，增加对发展滞后国家的援助以最大程度地体现南北发展之间的差距，这就要求我国的财税体制在确保统筹国内经济循环圈平稳良性发展的基础上，对国际经济圈的统筹协调能力也要逐渐增强。

（二）财税体制调结构促发展功能发挥不充分

数据资料显示我国的经济社会发展主要问题发生了根本性变化，经济总量取得了巨大进步，但是经济发展的不平衡凸显出来，经济发展的主要矛盾演变为“不患寡而患不均”的现象，城乡之间、不同区域之间、不同群体之间的发展差距日益扩大，严重制约着我国经济的高质量发展，财税体制充当着统筹协调社会收入二次分配的主要抓手，其在社会运行中的调控职能的有效发挥至关重要，肩负的调节任务、促平衡发展的担子异常艰巨，改革是必然的选择。另外，我国社会的主要矛盾的变化，在服务领域体现为就业、医疗、教育、养老、社会事业、公共服务和公共设施等均不能满足人民日益增长的美好生活需求，在产品和服务提供方面表现为一强一弱的矛盾，这又成为制约我国经济高质量发展的另一关键因素。财税体制作为政府职能发挥的主要政策性工具，既要完成确保民生生活的兜底性任务，又要提供充足性、均衡化的公共产品和服务以确保社会的稳定安全，其政策性职能的充分发挥需要进一步完善提升。
（三）财税体制的民主法治、公平正义特性亟待彰显

我国财税体制的源头是在20世纪的计划经济体制时期，在20世纪90年代市场经济建立时期得到初步形成和完善，不管从涵盖的内容还是执行的程序，均不可避免地残留着计划经济时代的许多特点，过分强调集中化和义务，民主意识、权利保障未能得到足够保护。计划经济时期的典型特点是行政命令的执行、社会法治的淡薄，普遍存在着行政命令置换法治，有法可依、有法必依、违法必究执行任重而道远。如何妥善处理好效率和公平之间的平衡关系是一个国家财税体制需要面临的首要问题，效率和公平就像天平的两端，只要一端分量稍微加重就会导致失平，财税体制职能的发挥就难以实现可持续性。然而，我国长期处于侧重解决“量”不足的问题中，突破经济短缺的障碍，经济总量方面实现了赶超，与此同时我国的财税体制在效率和公平的制度天平中没有做到平衡，而是表现为重效率轻公平。对于社会财富的分配方面，二次分配统筹协调初次分配的差距上呈现出不充分的功能发挥，有些调节性制度设计从某种程度上会进一步加剧社会收入分配不均衡的状况，我国财税体制在衡量公平正义、劳动价值创造分配等方面的调控职能有待进一步增强。

（四）财税体制在贯彻新发展理念方面有待强化

经济高质量发展要充分发挥创新的第一动力作用，纵观世界各国在对待创新活动过程中产生的效益外溢性和日常运转的高风险性，合理有效地使用财税这个政策工具，在制度和政策上下功夫以引导企业走自主创新的道路。然而，我国财政对于科技板块的投入总体困乏，无法确保增长的稳定性；战略支撑投入重点性不突出，单一化的支持方式导致管理出现多头现象，监督管理和全程化的绩效评价机制更是无法保障；政府采购中涉及到自主创新的政策配套不足，采购规模偏小，在一定程度上影响自主创新的拉动作用。协调作为经济高质量发展的内生因素，二元化的城乡结构一直以来都是我国经济社会发展的基本特征，迅速发展的城镇在潜移默化中改变着这一基本社会形态，城镇与乡村之间的协调性、不同区域之间协调性均有了进步，财税体制在这期间发挥了不可忽视的作用，特别是财政转移支付制度更是彰显出统筹协调作用。如今，我国社会的主要矛盾发生了根本性变化，不平衡的发展形态表现得更为复杂，这需要财税体制更加充分的完善优化提升统筹协调能力。

经济高质量发展要求绿色化的普遍形态，历经数年持续性的高增长速度，我国的资源环境随之遭受了不同程度的破坏，环境的承载力临近临界值、资源环境储备面临枯竭，绿色发展的要求成为必然选择。近几年，经济要走可持续发展的绿色之路已经成为了社会共识，为确保绿色经济发展的可持续性财税体制必须优化提升，加大环保类财政支撑力度，各级政府充分利用不同的融资途径加大环境治理。我国环境治理、绿色发展任务任重道远，财税体制还不完全适应绿色可持续发展的需要。经济高质量发展的必然选择是充分开放，改革开放给我国经济发展带来了不可忽视的促进作用，人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾得到了一定程度的缓解，经济总量不足的现状得到改善，开放、改革两面旗帜在经济发展过程中发挥着同等重要的作用，两者不可或缺，为更好地适应改革开放的实际需要，税收体制改革必须跟上时代的步伐，在对外开放过程中，我国引入外资和先进的技术、对外贸易水平逐渐扩大、中外合作与联合投资领域的扩延等方面的实际运转需求，财税体制改革需要有针对性地设置税收优惠政策，既可促进国外市场的活跃度又要实现国内经济的快速稳定的大增长。然而，社会主要矛盾的变化，经济社会发展的主要矛盾点由总量不足转向质的优化，这就给我国财税体制改革提出更高的要求，改革是必需的也需要适应新时代的要求、顺应改革开放发展的要求。

三、促进高质量发展的财税体制改革路径

党的十九大报告中提到现代化经济体系，就是要坚持“质量第一、效率优先”的方针，坚持“深化供给侧结构性改革”这条主线，推动质量、效率、动力“三大变革”，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源“四位协同”的产业体系，作为调整社会经济发展的重要政策性工具，财税体制改革必须适应现代化经济体系发展的需要，同时改革要促进质量、效率、动力三大变革齐头并进，共同实现我国经济社会的高质量增长。

（一）深入推进预算管理制度改革

贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，预算体制的编制要坚持和强化党的领导，加强预算编制的宏观调控作用，确保国家战略性、自主创新性任务的财力保障。统筹协调财政资源的整合再分配功能，系统化的政府预算运行体系，充分调入各类依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入统统按照相关规定纳入财政预算，各部门或者单位获取的各类收入统一编排纳入预算，执行标准化的、系统化的、审批流程化的财政支出系统，将国家公共服务标准与地方类似标准相结合以建立统一化、适应力更强、适应范围更广的服务保障体系，进一步优化财政体制的公平正义和法治有效。财政预算管理体系的强化约束、财政资金使用的实时监控和相关项目的全流程绩效评价，共同推进预算管理体系的一体化进度，使财政资源配置效率不断提升、优化资金使用效率。

1.逐步建立以绩效为目标导向的人大预算监督制度，增强经济大国地位的根基。对于财政预算的初审工作，扩充初审内容，不仅仅审阅预算草案还需要审阅决算草案、预算执行调整草案、各类政府预算执行报告和相关审计报告，完善会议流程，适当引入听辩证和修正议程，参会人员充分行使修正权，通过不同形式向正式会议提交修正方案或者意见，并按照相关流程进行表决修正提案，以保证预算初审流程国际化，稳固经济大国法治化的需求。建立统一化、实用性强的财政资金使用内控制度和项目执行绩效考评制度，以保证资金使用的合法合规、资金使用的途径和投入方向的正轨，这需要建立良性运转的预算监督管理框架，保证公共产品和服务的提供符合大国经济地位，逐渐培养以绩效为目标的导向性监督管理意识，确保预算管理制度顺利转变。

2.强化预算管理执行制度，优化调结构促发展功能。财政资金的使用秉承着支出必问效益、无效益必负责任的原则，以结果为导向，搭建财政资金使用前的预算审批绩效预评估、资金使用中的跟踪化绩效评价、资金投入后的效益产出评价全流程化的绩效预算管理制度，让每一分财政资金的使用均必须产生预期的效果，最大程度助推经济高质量发展。同时，建立风险防范机制，对有可能出现的融资融券业务风险点坚决抵制，从源头上围堵风险点产生的“后门”，针对不同区域、不同地方的财政支出建立普遍性的财政监管，保障监督辐射到每一个风险位置，让地方政府的财政资金的融合更加合规、阳光透明，给地方经济高质量发展提供坚强的财力保障，最终实现统筹协调的综合性发展。

（二）进一步理顺中央和地方财政关系

贯彻执行党的历届全会精神，加快推进现代化财政体系制度建设，进一步梳理中央和地方财政之间的关系，充分调动中央和地方财力的协调统筹配合积极性，充分调动税收的协调作用促进现代税收体制建设的优化更新完善，强化完善政府债务管理制度建设，确保政府举债融资能够做到规范化、安全高效运行，为地方经济发展发挥应有的贡献，为更好地开创深化财政体制改革发挥应有的作用。进一步调整财政权力与事务管理权力不匹配的问题，明确地方财政的具体职能职责和公共产品服务供给情况分配原则，确保地方财政职能的实现和经济发展的稳步推进，根据各地域工业化发展程度、城镇化推进步伐以及乡村振兴战略实施方案等国家层面的战略性规划，合理统筹安排各级财政资金的配置情况，最大限度地缩减基层乡镇实体负担比例，改变各区域财政运行不一致的困境，建立完善优化三级财政管理体系，包括中央、省级和市县同步推进财税体制改革，让扁平化的财税管理模式得到运用和发展。中央的财政事务管理权限进一步强化，确保公共服务领域的普遍化、均衡化发展方向，使国家安全防御工作、经济市场平稳运行工作、各区域协调发展步骤一致化工作、社会事务处理公平公正等关乎人类命运共同体良性运转的各类工作在预定的轨道上平稳前进。

地方性财政管理事务权力的发挥和指导性作用需要得到确定性保障，如地方政府公共管理职能的发挥、社会治安管理秩序的维护、市政园林规范化建设的需要以及各级公路的维护和修缮、乡镇一体化推进过程中的社区事务管理职能的发挥等等均需要赋予基层财政充分的自主管理权限，最大限度地发挥基层财政的主动性以及行为干事的担当，让人民的生活幸福感更强烈、全力奋战实现对美好生活的憧憬。财政分层级化管理模式，中央和地方应该根据财政事权和支出责任制定相对应的财税体制改革方案，使其责任明晰、地区之间的财力协调、区域之间的财政均衡，确保中央和地方顺畅的财政关系。根据税种的属性不同，进一步完善协调中央性、地方性财政收入，在国家统一立法和税种开征权的前提下，通过法律的手段在一定程度上扩大省级地方性税收管理权限，均衡各个地方财政资源。合理利用财政转移支付制度，对财政薄弱的地方加大财政支撑力度，统筹各区域之间的资源财力，优化各地区的财政支出管理体系，强化财政资金的使用保障公共产品和服务的提供。进一步建立健全省级以下的财政税收体制，最大程度地推动财政资金的有效转移，实现向困难地区和基层一线的适度性倾斜，保障基层“三保”长效机制良性运转。

（三）完善现代税收制度，建立常态化财政资金直达机制

伴随着减税降费政策的实施，按照国际统计口径计算，我国现有的宏观税负水平处于世界较低水平，而在全面实现社会主义现代化新征程的过程中，公共财政、公共产品和服务的提供需要不断的优化提升，需要总体稳定的宏观税负，为经济高质量发展提供坚实的财力保障。建立健全直接税和地方税体系，适度提升直接税占比和扩充地方税源，共同推进财政税收体制改革进一步发展。优化财政管理水平、提升资金使用效率需要建立常态化财政资金直达机制，在保障财政资金主体责任稳定性的前提下，采取“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的流程，将财政资金精准投放到终端，确保财政资金能够实现保就业保民生。财政资金的分配和财政预算的下达需要进一步完善资金监督管理动态监管系统，执行动态化跟踪管理制度，确保资金以最快的速度直达基层和关联单位，充分发挥财政资金惠企利民作用。

财政性资金直达机制可谓以快速、精准的导向直击重大性社会问题，如突如其来的新冠肺炎疫情、灾难严重的地震等特殊时期，即可充分发挥国家层面宏观调控的连续性和效果的凸显性，又可以让财政资金的使用能够出现拨付使用长效运行的闭环式运行模式，使用过程中需要确保双方信息沟通的顺畅避免出现信息不对称现象，让资金能够完成精准化识别、拨付立即使用并舒缓困境中人民的特效药，确保基层财政运行顺畅和基层民生安全稳定的长效运转机制。直达资金的使用需要严格确定适用范围，确保能够全部覆盖民生类相关补助，紧紧围绕民生主题进行落实推进，让每一位资金使用者都能够感受到直达轨道的特效结果，“一竿子插到底”，确保民生支出一步到位。直达资金的管理需要明确具体的分配原则确保科学规范，基层财政起着至关重要的作用，赋予财政权力的同时也要压实责任的落实，让责任、权力和资金的使用权限能够同步下达至基层财政管理部门，提升基层政府的基层服务能力和基层管理权限的话语权，让辖区内居民和相关联企业能够直接感受到直达资金所带来的效果。

最后，直达资金是一种创新型资金使用模式，需要强化监督管理职能，利用好每一分钱。严控防范“浑水摸鱼”现象的发生，常态化的财政资金直达机制需要配套的法律法规作保障，需要形成法治化管理水平，进一步完善《预算法》《预算法实施条例》《中央对地方专项转移支付管理办法》等法律法规，让责任落实与资金使用效果的考核双向作用，有力推进财政资金直达机制的长期稳定运行，充分发挥财政、审计等相关联部门的监管管理权限，利用好大数据平台和云计算高科技建立全流程化、全跟踪、全方位的资金使用监管机制，让强有力的监管平台来确保资金的使用效果，以最大限度地推进基层民生工作的开展和人民幸福美好生活的建立。

最后，常态化直达资金的建立完善需要多部门的信息共享和协同配合，各部门发挥各自的优势，强化直达资金的跟踪监管，推动直达资金科学、规范、高效使用，如财政部升级改造直达资金监控系统，拓展数据分析和预警功能，推进部门之间的数据开放共享。规范化使用财政直达资金不仅可以有效解决为难紧急关头的基层财政资金的困境，解救人民迅速脱离危险，对财政资金的高效率运用起着不可忽视的作用，需要各个部门建立强有力的监控系统，守牢直达资金入库关、分配关、使用关，让基层民生问题得到根本性保障，让国家财力运行效果更加顺畅，投放效果更加明显有效。

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作者:周璐臣单位:成武县财政局