行政事业单位预算绩效管理问题探究

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一、引言

我国的预算绩效管理从无到有、从粗到细，经历了十几年的探索，取得了显著成效。做好预算绩效管理工作，确保财政资金的高效使用，是财政预算管理的一项重要工作。然而，行政事业单位在预算申报、执行、评价，以及财务核算过程中，还面临着各种各样的问题。行政事业单位提高财政资金使用效益，是目前值得研究的课题。

二、行政事业单位预算绩效管理的内涵

预算管理是规范财务收支行为的活动总称，包括事前预算编制、财政部门审查、人大审批，事中预算调整、执行监督，以及预算完成后的绩效评价等活动。行政事业单位预算反映了本单位的全部经济活动、资金收支计划。通过对预算收支进行科学预测和筹划，合理配置资金，对预算执行过程进行监督、分析，对预算执行结果进行评价，以促进行政事业单位有效履行公共服务职能，提高服务效率和质量。行政事业单位预算绩效管理是对本单位预算活动进行评价与考核。通过完善预算管理流程，加强管理制度建设，建立激励约束机制及保障措施，进一步提高财政资金使用效率。

 三、行政事业单位预算绩效管理存在的问题

1.预算绩效目标申报方面

（1）财务部门、资金使用部门的协作不够。项目预算管理是行政事业单位预算管理的一部分。目前，部分行政事业单位的项目申报不规范，资金使用部门对预算绩效管理不熟悉。在实际工作中，往往由财务部门申报绩效目标。但是，财务部门对项目情况并不熟悉，申报绩效目标的随意性较大，容易跑偏、走样。各部门的职责履行不到位，在绩效目标申报方面的协调性不足。首先，资金使用部门普遍认为申报预算资金是财务部门的工作职能，财务部门与财政部门的联系紧密，项目绩效目标申报由财务部门进行，造成资金使用部门不参与或被动参与预算绩效管理。其次，财务部门能够提供历年预算下达、执行的数据，对容易失控的费用，如差旅费、培训费、会议费等，财务部门比业务部门更加清楚财经纪律、费用标准，但是在预算申报方面，未能向业务部门提供有效指导，造成预算申报不准确。

 （2）绩效指标设置混淆。部分行政事业单位的绩效指标设置混淆，主要存在以下几个方面的问题。第一，长期目标与年度目标混淆。对于跨年度预算，将整个实施期内的预算作为年度预算进行申报，将长期目标设置为年度目标。第二，质量指标与效益指标混淆。质量指标是项目提供公共产品和服务的预期水平。比如，在医疗设备采购环节，设备故障率、质量合格率是项目质量指标，而疾病治愈率、治疗率、控制率是项目效益指标。效益指标是绩效指标设置的重点，也是难点，它是从受益人的角度出发，回答 多大程度上增进了公共利益，获得的利益与项目预算是否匹配 等问题。在实际工作过程中，常常将质量指标、效益指标混为一谈。第三，将满意度指标代替效益指标。当不清楚如何设置效益指标及指标值时，通常以满意度指标代替效益指标。主要是因为工作人员未能理解指标含义，对项目实施意义和效果一知半解，没有结合项目实施方案设置相应指标。

（3）设置不相关、弱相关、易实现的指标。部分行政事业单位没有选择最能反映绩效管理要求的关键性指标，指标值设置偏低。比如，成本指标比成本总额指标更能体现产出数量与成本的关系，但是部分行政事业单位却将成本指标设置为不超过预算控制数。不超过预算控制数是预算申报的基本要求，如果实际执行中预算金额不足以完成全部工作，需要履行预算追加及审批手续。预算申报单位将预算金额设置为成本指标上限，不能体现成本控制的具体要求。对于时效指标，按照工作计划的要求设置相应的约束性时效指标，可以直观地反映项目完成时效。但是在实际工作中，经常将时效指标设置为预算年度；预算年度时间覆盖全年，未能体现项目执行的时效要求。首先，生搬硬套标准指标体系。近年来，各行业逐步建立了不同行业、领域、层次的标准指标体系，在一定程度上规范了指标框架。随着社会经济发展，同类项目的规模及工作要求不尽相同，以标准指标申报预算，未能充分体现项目特点，不利于项目完成后的绩效评价工作开展。其次，预算申报人员对绩效管理存在畏难情绪，申报时避重就轻，设置容易完成的指标，为事后的绩效评价工作留有空间，有利于提升绩效评价效果。

（4）指标值量化不够。绩效指标是绩效目标的分解和细化，量化是绩效指标设置的基本要求。但是在绩效目标申报时，申报人员普遍感到效益指标不好量化，指标值无法设定具体的数据，常用 好 提高 改善 等抽象、笼统、宽泛的定性词语。定性指标一般是个人主观感受，客观性不足。例如，每个人对 提高 的感受程度是不一样的，提高到多少才算提高？是超过行业平均水平，还是历史平均水平？定性描述不够明确，不具有可比性，不利于事中运行监控、事后绩效评价。申报人员对指标值的设定依据了解不充分，不清楚怎样获取基础数据。

 2.财务核算方面

资金管理是预算绩效管理的重要组成部分。目前，预算资金一般能够及时拨付，在预算资金支付时基本能够做到专款专用，但是在财务核算过程中，还存在项目支出混用的现象。其主要原因是财务人员不熟悉资金性质，在预算资金已到位的情况下，用一个项目的资金支付另一个项目，导致资金挪用。另外，财务人员未按照项目支出内容进行相应的项目核算，将项目支出与公用经费混淆，造成财务核算与国库支付数据不一致。比如，在国库支付系统中，A项目资金按照规定支付，但是在财务核算时，却未能按A项目进行项目核算，而是将该支出列在公用经费或其他项目。在国库支付系统中，执行的是A项目资金，而在财务核算中A项目未开支，导致国库支付系统与财务核算数据不一致。由于财务核算错误，导致项目资金被挪用、挤占，造成预算绩效低下。

问题产生的原因主要是财务人员对项目实施内容、开支范围不熟悉，未按照项目支出内容正确地使用预算资金，未按照项目实际支出情况进行项目核算。3.预算绩效评价及结果应用方面（1）预算绩效自评形式化。对于重点项目，财政部门要求行政事业单位在项目执行完成后进行绩效自评。项目绩效自评中普遍存在打分高、效果好、问题少的状况。绩效自评形式化，避重就轻，对项目绩效缺乏客观评价。

（2）财政绩效评价与其他部门的联动不够。随着政府审计职能不断加强，审计部门在单位负责人经济责任审计、专项资金审计中，可以发现预算执行的若干问题。但是审计结果的应用不足，财政部门进行绩效评价工作时，没有充分利用审计结果，不利于有针对性地开展绩效评价工作。

 （3）预算绩效的约束机制、保障措施有待完善。部分行政事业单位的预算管理人员重资金、轻绩效，造成预算资金使用效率不高，项目效果不尽如人意。首先，绩效管理责任不明确，预算绩效好坏与相关人员的关系不大。其次，预算绩效管理的约束机制不完善，绩效评价结果未与资金安排、政策调整挂钩。最后，绩效评价结果未纳入员工绩效考核，无法调动工作人员的积极性，也缺乏相应的奖惩措施。

四、行政事业单位预算绩效管理的优化对策

 1.绩效申报方面

（1）理顺部门职能，落实责任，优化流程。针对项目预算绩效目标申报存在的问题，应该按照 谁申请资金，谁设置目标 的原则，理顺部门职责，落实各部门的工作职责，不断优化工作流程。首先，资金使用部门是绩效目标申报的主体，明确预算目标，按照资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象等方面，设置关键性指标。其次，在预算申报过程中，财务部门可从历史执行数据、费用执行标准等方面，对预算申报进行审核把关。特别是同类预算项目，财务部门可以提供以前年度的预算金额、执行情况，以便资金使用部门的预算申报更符合实际需求。财务部门比资金使用部门更熟悉财经纪律、控制标准，财务部门应该提供政策指导，避免超标准申报预算资金。

（2）结合预算目标，科学设置指标。首先，切实理解各项指标含义。跨年度实施的项目，长期绩效目标是跨年度实施的项目在整个项目期内预计实现的目标；而年度目标是在一个预算年度内将要达到的产出和效果。质量指标是反映预算期内公共产品及服务将达到的标准、水平；效益指标是项目产出所带来的预期效果和影响。例如，在修建乡村公路的项目中，质量指标可设置为工程质量等级，而 修建之后方便村民出行 是这个项目的社会效益，村民增收水平高于未修建的其他村 是经济效益。其次，根据项目立项文件、工作规划，分析项目设立的目的、需要解决的问题、预算意图，设置符合项目特征的效益指标。

（3）指标设置遵循相关匹配、指向核心、适度压力原则。申报人员可以从单位职能、部门发展规划、项目实施方案等方面进行梳理，对绩效目标进行分解、细化，将各项指标分解为若干个工作目标和内容，设置与目标相匹配的核心指标。在指标值设置时，应该体现一定的工作压力和挑战，指标值设置较低或容易达到，不能体现绩效管理效果；一般来说，相同指标的指标值设置，应该比以往年度完成情况有所提高。（4）注重指标数据收集。申报人员应该充分了解指标值的确定依据。指标值的数据来源多种多样，在平常工作中要注意收集相关数据。上级部门对下级部门的考核、考评、评比，对项目质量、实施效果有着具体要求，可作为效益指标值的设定依据；工作计划一般明确了工作内容、时点节点、频次等，可以据此确定相应的数量指标、时效指标；根据行业统计数据、行业标准中的最低标准，可以确定与申报资金规模相匹配的效益指标。根据项目实施方案中的技术参数、质量状况、等级标准等信息，确定项目质量指标数据。对于历年需要执行的项目，可以根据历史数据，选取近几年预算执行的平均数、中位数，确定成本指标数据。但是，当社会经济环境发生较大变化时，不宜选择历史标准。

2.财务核算方面

财务人员应该熟悉项目情况，提高财务素养和专业水平，按照项目开支内容准确使用预算资金，做到专款专用，提高预算资金使用效率。按照国库支付系统中的项目类别，正确核算项目支出，真实地反映预算支出水平、资金使用效率。

 3.绩效评价结果应用方面

（1）客观进行绩效自评。在预算绩效自评中，应该做到内容真实客观、数据准确、资料可靠、不回避问题，自评结果应该真实地反映绩效目标的实现程度。财政部门对自评结果与实际情况出入较大，或绩效较差的项目要督促整改。对于整改不到位的项目，预算资金安排需要适当削减。

（2）建立各部门的联动机制。财政部门需要加强与审计部门的沟通，了解前期审计发现的问题，有针对性地开展绩效评价工作。

（3）明确绩效管理责任，加强绩效管理。首先，明确绩效管理责任。各单位、各项目的主要负责人，对本单位、本项目的预算绩效负责，对于低效、无效的预算项目，应该追究相关人员的责任。其次，强化绩效管理的激励和约束作用，将绩效评价结果与预算安排结合。对于绩效评价结果优良的项目，需要优先安排；对于绩效评价结果较差的项目，需要减少预算资金。最后，建立完善的预算绩效管理体系，将预算绩效管理纳入领导干部经济责任审计范围。绩效评价结果作为人员选拔、考核、晋升的参考依据，强化预算编制、预算执行，调动工作人员的积极性。

五、结语

本文从预算申报、财务核算、绩效评价等方面，对预算绩效管理问题进行探讨。行政事业单位需要明确绩效目标申报主体，优化申报流程；根据绩效目标明确相关的、可量化、可衡量的绩效指标，提高绩效目标申报质量；提高财务核算水平，客观、真实地反映资金使用状况；加强财政部门与审计部门的信息共享，提高绩效评价水平。预算绩效管理是一项循序渐进、逐步完善的工作。本文仅针对预算绩效评审、财政绩效评价中发现的问题进行研究，对预算执行监控的研究还有所欠缺，为了提高绩效管理水平，各单位还需要加强研究。

参考文献

1.宋绍青.探讨行政事业单位预算绩效管理的难点以及策略.财会学习，2021（36）.

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5. 徐文贞. 加强项目支出绩效评价管理思考. 中国农业会计，2020（09）.

作者：王瑞琪 单位：蚌埠市社会养老保险管理中心