职能绩效目标设置中的博弈行为理论

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一、问题的提出

当前，我国非常重视政府绩效管理工作。我国各地区、各部门试点的绩效管理主要是以目标责任制为核心。而设置绩效目标是地方政府推进目标责任制的必选项。这些绩效目标一般会被分解成地方政府各部门必须完成的不同目标。地方政府部门职能绩效目标既包括来自上级分派的外来压力型职能绩效目标，又包括来自自身职能的内生型职能绩效目标。那么，地方政府部门设置合理的职能绩效目标，便是确保政府绩效管理健康运行的关键环节。然而，大量实践和研究表明，地方政府部门职能绩效目标在设置过程中容易出现异化。地方政府部门在职能绩效目标设置中的异化表现有以下几种。一是目标替代现象。某些政府职能部门会用较容易实现的目标任务替代难实现但最关键的目标任务。［1］二是目标被讨价还价现象。下级利用上级对本部门信息的不了解而在设置目标中讨价还价，并占据主导地位。［2］三是高目标现象。某些政府部门为了“讨好”上级，设置非常高的目标任务。四是低目标现象。为了降低努力程度或避免完不成任务而面临的惩罚，某些政府职能部门会利用信息不对称而设置较少、较低和较不重要的目标任务。［3］地方政府部门职能绩效目标为什么会被异化呢？Smith认为，通过博弈手段，政府官员可以操纵绩效指标以确保自己在绩效评估中获得战略性的优势。［4］Gao认为，在绩效评估过程中产生了意想不到的行为后果——良性博弈和恶性博弈，而恶性博弈往往使绩效目标失真甚至异化。［5］本研究试图探究地方政府部门职能绩效目标设置中的博弈行为与逻辑机理。

二、地方政府部门职能绩效目标设置中博弈行为的产生

（一）不同利益相关者在地方政府部门绩效目

标设置过程中的相互作用与选择引发博弈政府部门绩效目标设置将涉及上级或领导、下级或普通公务人员、同级或横向部门、外部的公民、企业以及其他社会组织等多个利益相关者。按照“理性人假设”理论，每个利益相关者通常会从自身利益最大化和最有利于自己的角度去揣摩其他利益相关者的心思来选择最有利于自己的绩效目标。政府部门绩效目标设置的结果是不同利益相关者博弈的结果。政府部门在设置绩效目标过程中存在大量的上下级间、同级间、内外间的复杂动态博弈。在各政府部门设置绩效目标时，由于绩效与官员的升迁紧密挂钩，按照上级的要求，对各政府部门的绩效目标设置就会出现“层层加码”的现象。而负责具体落实的政府部门必然会与上级讨价还价来尽量压低绩效目标。因为负责具体落实的政府部门如果不压低绩效目标而最终完成不了绩效目标，就会受到物质或精神的、有形或无形的惩罚，因此，其可能会一直讨价还价或者放弃设置绩效目标。但是，双方对某项指标的绩效目标能否实现通常都不清楚。即使在最终确定设置的绩效目标中各方的收益也只有各方自己清楚，对方并不清楚。在这个过程中就出现了各种复杂的博弈现象。正是因为对各种信息的不了解，在绩效目标设置过程中才会出现高目标低设置、低目标高设置、真目标假设置、假目标真设置等博弈结果。

（二）地方政府部门在职能绩效目标设置中产生博弈

本研究根据在地方政府职能绩效目标设置中博弈的来源，将博弈分为外部博弈和内部博弈。外部博弈指在地方政府部门外部存在公众（公民、企业、社会组织等）、上下级、平级同时博弈的现象。内部博弈指在地方行政部门内部出现分管职能部门的领导与所分管的职能部门之间、同级职能部门之间、职能部门内部领导与下属之间、同一级领导的不同下属之间的博弈。地方政府部门职能绩效目标设置中出现的动态博弈犹如一张蜘蛛网，纵横密布。在地方政府部门职能绩效目标设置中，在外部出现的博弈现象主要包括以下内容。第一，公众对政府部门职能绩效目标的需求与期望越来越高，而政府部门所能动用的资源随着各项制度的完善化透明化越来越受限，设置高绩效目标的动力越来越不足，这两者之间就会产生矛盾和博弈。第二，上级为了完成中央政府下达的工作任务，必然会向下级分派任务，这些任务便是绩效目标要求。而下级或者是为了得到上级的“利好”而接受或高要求设置绩效目标，或者是为了避责而以各种理由降低本级政府部门的绩效目标要求，从而发生下级与上级的博弈。第三，与同级政府也会发生博弈。同级政府之间的各类指标的竞赛是客观存在的，因而同级政府在设置相同指标的绩效目标时就会产生竞争性的博弈。在地方政府部门职能绩效目标设置中，如前文所述，在内部同样存在博弈。根据政府部门绩效目标来源方向可以分为自上而下的绩效目标和自下而上的绩效目标。在自上而下的绩效目标设置中，为了更好地执行上级的指示和获得与同级相比、与不同部门或地区相比更好的政治锦标赛式的业绩，分管职能部门的领导一般会对所领导的职能部门提出较高的绩效目标要求。而负责实现绩效目标的职能部门一般会考虑到各种政治资本而与分管领导开展讨价还价式的博弈。在同级地方政府内部的不同处室（科室）也存在绩效目标博弈问题，譬如，某一绩效目标需要几个职能部门来共同完成，如果该目标的实现有利于显现积极的政治资本，那么，各职能部门就会争取分配到更多要实现的绩效目标，这类绩效目标可以说是“邀功式”的绩效目标；如果该绩效目标比较难实现又可能被追责，那么，各职能部门就会找各种理由来争取少分配一些绩效目标，这类绩效目标可以说是“避责式”的绩效目标。这样，在不同职能部门之间就会围绕“邀功式”的绩效目标或“避责式”的绩效目标展开激烈的博弈。在职能部门内部的绩效目标设置过程中，也会出现职能部门领导与下属之间的博弈。职能部门绩效目标的实现最终要靠各职能部门内部人员岗位绩效目标的实现来完成，为此，各职能部门领导必然会设置各下属岗位的绩效目标任务。在这个过程中，围绕某些岗位设计的绩效目标的多少、优劣、难易以及政治资本的多寡等问题，职能部门领导和下属之间便会展开激烈的博弈。另外，在同一领导的同级下属间也会围绕岗位职能绩效目标设置问题展开激烈的博弈。

三、地方政府部门职能绩效目标设置中出现博弈行为的逻辑机理

根据博弈的来源，可以将其分为外部博弈机制和内部博弈机制。外部博弈机制主要包含压力型、锦标赛型和政治合法性博弈机制。内部博弈机制主要包含官僚制博弈机制，表面上是官员与官员之间的博弈，实质上是政治与技术的博弈。

（一）压力型的博弈机制

压力型的博弈机制表面上是上下级政府的博弈，实质机理是政治与行政的博弈。改革开放以后，为解决党政职责同构的问题，我国的基本做法有：在政治方面，规范党政关系，强化地方政府对民众的责任机制，在中央政府、地方政府和民众间建立良性互动机制；在行政方面，在让权放利的改革中，以中央政府为主导，逐渐形成了地方政府逐级发包机制，即中央政府首先把行政和经济管理的具体事务任务分包到各省，各省再往下逐级分包到市，一直到县乡。［6］59逐级发包制贯穿于地方政府的各个领域。首先是财政包干。其次是人事任命逐级发包。再次是地方政府行政性事务逐级发包，即将地方政府必须完成的绩效目标逐级发包，如交通安全、社会治安等目标。这些都以“责任状”的合同方式发包，年终再根据考核结果决定奖惩，对重要指标甚至施行“一票否决”。［6］207逐级分包制便形成了地方政府上下纵向间的压力型体制。上级政府通过以人事任命为核心特征的政治手段，激励下级政府完成经济赶超任务。各级政治组织（党委和政府）向下级政治组织和个人分解任务指标，以合同的方式要求其在规定的时间内完成任务，并配以行政、经济甚至政治的奖惩。在这种压力型体制下的逐级分包过程中，必然会产生上下级政府的博弈。由于在绩效考核过程中，行政职责通常被量化为数字化的绩效考核目标，同时还存在绩效目标“层层加码”、逐级放大的现象，这样就很容易使绩效目标异化为操作性极强的技术性政绩指标。在这个异化过程中，地方政府的目标由促进地方发展演变为追求政绩，发展就变为手段，政绩就变为目的。地方发展政绩就决定了地方行政首长的政治晋升。可见，在这种压力型的博弈过程中，上级主要以掌握下级一把手的升迁为筹码，施行“政治承包”，要求下级完成相应的政绩任务。下级为了实现升迁，会“理性地”通过各种技术手段来完成甚至超额完成对自己升迁有利的政绩任务。这期间就充斥着政治与行政的交易性博弈。

（二）锦标赛型的博弈机制

锦标赛型的博弈机制表面上是同级政府的博弈，实质机理是准市场机制和官僚机制的博弈。在压力型体制下，上级根据下级完成绩效目标任务的情况决定下级的政治晋升。而一个上级一般同时控制多个同级别下级的政治晋升。在政治晋升机会有限的条件下，为了获得上级的赏识，多个同级别下级间必然会开展激烈竞争，从而形成政治锦标赛。在经济方面，由于中国的各省之间，市、县、乡（镇）等地方政府之间非常相似，比较容易进行绩效比较；由于中央以下的各级地方政府在同级锦标赛竞争中，都希望能以GDP增长获得机会，因此，各省级政府会极力争取优于其他省份的GDP增长率，并会把GDP增长任务分解到各市，各市为了完成任务也会一层一层地往下级政府加码，这就会导致锦标赛竞争逐层激烈，而各级地方政府官员就在不断加剧的锦标赛竞争下，为了晋升而努力。在这个过程中，为了在经济竞争中获胜以获得有利的政治晋升机会，各地方政府官员就会动用一切政策条件来支持经济发展。而经济能否最终发展主要是受制于各种市场条件的。好的市场机制能促进经济的发展，不成熟的市场机制会阻碍经济的发展。因此，在锦标赛中，表面上是同级政府的竞争博弈，实质上是以官员的政治晋升为本质的官僚机制与以发展经济为主要内容的准市场机制的博弈。

（三）政治合法性的博弈机制

政治合法性博弈表面上是官民的博弈，实质机理是民主与行政的博弈。在压力型体制下的政治锦标赛中，本应对民众负责的官员由于上级政府掌控其政治晋升机会而变得主要是对上级政府负责了。这样，必然会出现政治合法性危机。实际上，随着中国公民素质的日益提高、公民权益自我保护意识的增强，政府在设定绩效目标时，不得不直面公众的需求与期待。各政府职能部门绩效目标的设定要顾及公众的需求与期待，这是政府获得政治合法性的主要来源。但是，公众需求与期待的内容有时并不容易显现出来，或者与上级政府考核下级政府的指标内容不一定具有重叠性。那么，在这样的条件下，各级政府部门在制定职能绩效目标时，到底在多大程度上会考虑到公众的需求与期待？在其他条件不变的情况下，在官员是“理性人”的背景下，地方政府部门所设置的绩效目标对公众需求与期待的体现程度与政府对民主权利的行政管控的幅度成反比，与公众自身的博弈素质成正比，即最终取决于民主与行政的博弈结果。

（四）官僚制的博弈机制

在地方政府部门职能绩效目标设置过程中，除在外部会发生博弈外，在内部也存在博弈行为。内部的博弈行为主要是来自官僚制的博弈。这种来自官僚制的博弈，表面上是官员之间的博弈，实质上是政治与技术的博弈。政府职能部门内部以传统的科层制为组织特征。传统科层制在运行过程中强调等级控制，强调规则，这必然会导致官僚主义的低效率。官僚主义的低效率化导致出现机构臃肿、人浮于事等官僚主义弊端。这一弊端导致政府很多公共责任很难妥善实现，引起公众对政府的极度不满。作为公共部门的地方政府各部门决策通常是在多元的甚至冲突的利益和价值之间进行平衡和做出抉择的，具有多元理性。而地方政府引进绩效管理工具的核心就是为了提高效率，属于技术性的。因此，在地方政府部门职能绩效目标设置过程中，就会出现不同利益主体诉求间的政治博弈，就会出现在这场政治博弈中如何通过绩效评估技术来提高行政效率的博弈。

四、地方政府部门职能绩效目标设置中博弈的平衡策略

地方政府绩效目标设置中必然会出现博弈。博弈广泛存在于我国地方政府绩效目标设置中。在地方政府绩效目标设置中，博弈的显性表现为对绩效指标的操纵、选择性的政策实施、伪造信息、输出失真等。Radnor认为，在现实中，只要有中央和地方公共服务交付责任制，就需要有绩效指标、目标或排行榜，以及组织博弈的形式。［7］对地方政府部门职能绩效目标设置中出现的博弈行为要分类应对。不得不指出，博弈有好坏之分。在地方政府部门职能绩效目标设置中所产生的博弈对政府工作具有推动或阻碍作用。有些博弈是有利于实现政府组织的预期目标的，对这类博弈我们可以因势利导。但是，有些博弈会严重削弱政府公信力、降低决策信息质量、危害党和国家的形象，对这类不良的博弈我们要高度警惕。我们尚不清楚如何从根本上消除地方政府绩效目标设置中的博弈。在Courty和Marschke的研究中有一个关于联邦机构想在职业培训计划中消除博弈的案例。［1］当联邦机构给地方政府设置了绩效目标和绩效指标后，当地管理者很快就学会了如何与这些措施开展博弈，联邦机构在了解到博弈存在后，采取了措施以修正绩效评估。然而，这次改进却导致新的博弈，因而又触发了另一个博弈周期。我们必须采取纠正措施，以减少以目标责任制为核心的地方政府绩效管理制度被博弈破坏而退化的风险。例如，在设计以绩效管理来激励地方政府官员的激励机制时要格外谨慎，因为激励系统设计不当会导致目标移位，个人可能会基于激励而非组织的目标做出积极响应。［3］另外，地方政府设定绩效目标时要考虑到个人执行任务的难度。最重要的是，要在组织文化上营造对有害博弈的警惕氛围。组织的正式和非正式文化都不应该容忍用博弈手段来操纵绩效目标，要将各个部门的绩效目标内化为各部门自身的价值。

参考文献：

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［6］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：上海人民出版社：2008.

［7］RADNORZ.Muddled，Massaging，ManoeuvringorManipulated？ATypologyofOrganisationalGaming［J］.InternationalJournalofProductivityand
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作者：邓雪琳