城市灾害应急管理研究

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城市灾害应急管理研究:我国城市自然灾害与应急管理体系研究

摘要： 对我国城市面对的突发自然灾害形势和特点进行了分析，认为我国城市自然灾害风险高，具有灾害形势复杂、救灾工作难度大的特点，目前我国城市灾害应急体系建设具备法制、体制、预案、人才基础，但也存在法制不健全、机制不完善、灾害意识淡薄的问题，提出了完善体制机制、健全机构、提高承灾能力、增强居民应对能力的相关对策和建议。

关键词： 城市自然灾害；减灾救灾；应急管理

0 引言

城市是社会政治、经济及文化活动最集中、最活跃的地区，是促进国民经济发展的主要力量。但由于城市人口密集、产业关联度高、价值高度集中，城市灾害脆弱性也相对比较突出。近年来，气候变化异常，突发性自然灾害频繁发生，导致城市电力、通讯、供水中断，交通受阻，城市进水受淹，居民房屋财产受损，影响了城市正常经济生活秩序，造成巨大经济损失。例如2007年济南市“7.18”特大暴雨洪水灾害、2011年6月武汉暴雨洪涝灾害、2011年盈江“3.10”地震等多次灾害均造成城市交通拥堵、设施损毁等灾害。然而，大多数城市防灾减灾尚未得到足够重视，针对城市灾害特点的应急救援和指挥协调体系尚未普遍建立，因此，针对当前城市灾害日益加剧的形势，有必要加强城市自然灾害应急管理体系建设，进一步增强突发性城市灾害的应对能力。

1 我国城市突发自然灾害特点

1.1 城市灾害形势复杂

1.1.1 突发自然灾害种类繁多：近几年影响我国城市突发自然灾害主要有台风、暴雨洪涝、泥石流、低温冷冻、强降雪、地震、大雾等灾害。其中地震、暴雨洪涝灾害对我国城市影响较大，大雾造成城市交通困难。

1.1.2 致灾因素交叉影响：城市自然灾害是自然原因和人为因素交叉作用的结果，既与当前复杂多变的灾害形势密切相关，同时受到当地城市地理、经济能力、城市基础设施抗灾能力和城市居民防灾减灾意识紧密相关。

1.1.3 城市灾害连锁反应：现代城市就像一个大系统，不同工程之间互相影响和牵制。当自然灾害对某一环节造成重大毁坏时，因连锁效应引发的次生灾害不可忽视。一般在较大的地震中，次生灾害比直接损害更严重。

1.1.4 城市灾害形势严峻：我国是世界上自然灾害最严重国家之一，灾害导致经济损失大。我国平均每年受灾人数达3.7亿人次，每年直接损失平均为1500-2000亿元人民币。我国有高达23个省会城市以及2/3百万以上人口的城市所处地理位置的地震烈度超过Ⅶ度，面临形势十分严峻。

1.1.5 自然灾害损失严重并呈增长趋势：当前我国经济增长迅速，而城市减灾建设相对缓慢。由于放大和连锁效应使得自然灾害损失逐渐上升。数据显示，依1990年不变价格，我国城市自然灾害年均直接经济损失持续增大，上世纪50年代为480亿元，60年代为570亿元，70年代为590亿元，80年代为690亿元，90年代为1500亿元，本世纪超过2000亿元。

1.2 城市灾害应对困难

1.2.1 城市基础设施建设相对滞后：近年来，经济社会快速发展，对社会基础条件能力提出了新的要求，但是部分城市基础设施陈旧、公共设施发展未跟上经济快速发展的步伐，城市基础设施建设相对滞后，基础设施服务能力未能适应经济迅速增长的需求。

1.2.2 城市系统灾害脆弱性较高：由于城市产业链复杂，相关致灾因子和承载体相互影响，灾害一旦发生，其具有触发、联动、蔓延、扩散效应，灾害直接损失逐渐放大，灾害间接影响持续时间长、影响面广，脆弱性较高。

1.2.3 城市救灾工作开展难度大：由于城市人口集中，社会经济运转对电力、交通、通讯条件高度依赖，一旦发生灾害，难以快速建立替代系统。同时作为公共服务的政府机构、医院等机构受损，造成社会系统紊乱，救灾指挥系统难以有效运行，灾区支持系统相对较弱，救灾工作难度相对较大。

2 城市自然灾害应急管理体系建设现状

2.1 城市应急管理状况 我国城市应急管理系统建设主要以“条块结合，以块为主”为原则，以城市部门职能划分为根据，针对不同的灾害，建立对应的应急管理机制。从2003年8月至今，我国应急联动系统建设已经取得一定进展，积极筹建应急指挥系统及连动系统。国内目前有以下几种形式：

①传统职能分工型：政府主要领导负责，应急系统包括各级行政单元，有省级、地市级、县级专用系统，组建垂直分系统，如刑侦、交通、火灾、公共卫生、三防等，部分基层社区也有一定的应急手段。②联动型：由政府领导，建立一个联动中心，集中110、119、120、122及负责人电话等减灾及应急工作统一办理。③办公厅（室）型：办公厅（室）统一处理重大事件信息及应急事务，或者建立应急管理办公室，主要负责各类灾害事件的应急协调；④公安型：一般省市应急工作由公安部门办理，省市负责人只处理重大事件。

2.2 “一案三制”建设状况 城市自然灾害管理机制是保证救灾应急工作顺利开展的关键，在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》的指导下，各地加强了自然灾害管理体系建设，围绕“一案三制”不断完善城市灾害应急管理机制建设。目前，各县级以上城市和部分乡镇普遍建立了突发事件应对应急预案，就应急管理领导体制、管理机制进行了明确规定。各有关部门围绕自身职能，建立相关的应急预案，为灾害应对做好了制度和机制准备，总体上形成了国家法律为主导，各级政府、各部门分级分类的灾害应急预案和灾害管理体制和机制。

在专业部门分工的基础上，部分地区建立了跨区域的联合灾害应急机制，有关专业部门也建立了灾害信息共享机制和灾害应急协调机制，地方和军队为及时有效开展抢险救援工作，军地联动机制陆续建立起来。总体上形成了各司其职、分工合作、协调联动的救灾应急工作格局。

2.3 城市救灾应急队伍现状 从目前我国灾害应急管理现状分析，我国救灾人员队伍主要由解放军、武警、公安、消防部队，各级政府灾害应急管理人员，各类灾害相关专业半专业灾害相关从业人员，救灾志愿者及社会公众等共同构成。解放军、武警、公安、消防部队在救灾应急中发挥着主力军和突击队的作用，是各类灾害应急中紧急救援、人员搜救、排险除危的主要力量。政府灾害管理人员在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全及经济、资源安全方面负责灾害救灾指挥、统筹协调、灾情管理、救灾准备、减灾规划、灾后救助、恢复重建等全面工作。救灾志愿者和社会公众，主要包括社会非政府机构、企业、社会组织人员，在减灾救灾、应急抢险等工作中发挥作用。在今年重大特自然频发的背景下，人员社会意识和社会责任普遍高涨，社会参与救灾等公共事务的积极性迅猛发展，这部分救灾应急人员成为救灾应急的庞大力量，在人员转移、伤员救助、受灾人员安置、物资捐赠、社会服务等方面发挥越来越广泛和越来越重要的作用。

城市灾害应急管理研究:GIS在城市灾害应急管理中的应用

1GIS在城市灾害应急管理中的作用

《中华人民共和国突发事件应对法》将应急管理分为四个阶段，其中的每个阶段都需要GIS的支持。

1.1预防与应急准备阶段

在此阶段，通过GIS，可以在地图上标注出明显的或潜在的危险源，并对危险源进行分类分级，并把这些危险源和其他的地图数据（人口、电厂、机场等）加以综合分析，分析灾害可能带来的损失。通过GIS的空间分布功能，相关部门可以根据GIS提供的空间信息来做出决策，比如确定救援资源需求和科学分布，制定最佳应急救援预案等。通过此过程，相关部门能提前采取保护与防御措施，合理分配救灾资源，降低或防止可能出现的突发事件所引起的后果。

1.2监测与预警阶段

通过将监控设备和GIS图层展开叠层分析，其很容易对危险源极其周围的建筑、居住区、公共场所进行监测，建立必要的安全缓冲区；经过对监测数据的实时分析，能够对即将发生的灾害起到预警的作用，运用GIS能够显示、查询及分析关于危险源的相关信息。同时，可以对事件的空间分布及其发展趋势加以分析，对次要灾害进行有效的预警。

1.3应急处置与救援阶段

在此阶段，通过GIS的空间分布，可以知道事件发生附近的人口、建筑、避难场所、救援设施等信息，使应急指挥人员及时了解事件附近信息，为应急指挥人员的指挥调度提供有利的依据。另外，还能快速找到救援及疏散路径，保证快速的应急指挥调度，减弱了灾害发生时所带来的破坏程度，保障了群众的生命与财产安全。通过应急资源的空间化管理，能够是相关人员及时了解应急救援物资的空间分布状况及物资的类型与数量等信息。将这些信息应用到地图中可以让不熟悉出事地点的接处警人员迅速标出出事故地点，在应急指挥过程中可以使用最短的时间调动相关的救援物资抵达现场。现场处在人员可以从相关设备商直接了解现场、行动计划及行进方向，以及许多其他重要的实时信息。

1.4事后恢复与重建阶段

在灾害恢复与重建阶段，恢复期内，可以采用先进的设备确定损坏的设备、类型及数量等等，排出它们的优先级别；运用GIS对人口和环境的分析，为安置点提供充足的救灾物资。重建期内，可以运用GIS来追踪及显示重建的计划和发展，使重建资源的预算、分配及记录得以顺利地开展。运用各项GIS专业系统，重建对基础设施进行规划已达到正常或最佳的水平。

2重点应考虑的问题

为了充分发挥GIS在城市灾害应急管理中的作用，需要重点考虑下述问题：（1）首先要建立一个空间数据库，并将其与相应的环境及监测数据库等联系起来。当出现紧急突发事件的时候，利用GIS建立的城市应急管理数据库能在第一时间内确定紧急救援的方案。根据事故发生的时间、地点等特定因素，应急指挥调度系统会自动从应急数据库中搜索到相关信息，并对其进行组合，最后制定应急救援路线，第一时间确定救援初始方案。（2）灾害处置需要操作大量数据、使用多种分析方法，因此需要开发一套健全的、智能化的数据处理分析方法。（3）建立完整的应急管理分析、模拟及评价模型，才能满足城市灾害应急管理工作需要。（4）GIS系统与灾害分析模型的结合以及整个系统的集成，避免中间数据交换，提高系统运作的速率，增强系统的分析能力。通过灾害应急管理系统进行有效地组织与管理，并加以系统地分析与处理，提出事故应急处置预案。

3城市灾害应急管理系统空间数据的组织

城市灾害应急管理系统数据类型多、信息量大，数据组织的好坏直接影响整个系统成败的关键。GIS对地图对象的组织与管理是依靠图层方式来进行，地图数据的分层次管理有助于数据的更新和维护，有利于灵活、高效地制作专题地图。要想恰当处置突发事件，以城市陆路和水路交通网络为主要内容的底图是至关重要的。对于城市应急管理系统，我们建议采取大比例尺的遥感正射影像图，通过辐射校正、特征提取和选择、消除噪音等预处理，提取道路和河流网，在利用数字化手段获得我们想要的交通网络矢量地图。底图数据结构应能支持基本的空间分析功能。

4结语

城市应急管理系统的建设与使用是一个长期的过程，在此过程中，我们应该逐渐优化GIS技术和应急管理应用的整合，为相关部门应急指挥提供强有力的理论依据。随着应急数据的增加与更新，促使空间数据的组织形式及表现形式得以进一步优化。此外，还应该不断完善城市灾害应急管理模型库、预案库建设，强化系统的辅助决策功能，提高系统的智能化水平。随着GIS技术在城市灾害应急管理中的深入应用，其不仅能为相关部门提供技术支持与决策服务，还能为灾害应急体系建设打下坚实的基础。

作者：李博 单位：

城市灾害应急管理研究:城市灾害应急管理体系建设思考

发达国家早在半个世纪以前就开始研究城市应急管理并建立政府应急管理机构和机制。随着全球城市化进程的加快， 经济快速化发展、生态恶化、灾害频发和社会危机和冲突的加剧， 给城市应急管理带来了持续的新挑战。因此， 城市灾害应急管理作为应急救援管理的重要领域， 受到了特别的关注。西方发达国家从二十世纪七十年代开始，就逐步建立了一体化应急救

援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代， 应急救援管理机制和系统得到进一步的发展。 一、我国城市灾害应急管理的发展历程 2004年5月在我国北京召开的“中国城市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅关于印发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函(国办函[2004]39号)，明确规定了各省市提交应急预案的编制原则、．组织机构与职责、预测与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化管理且进入到一个新的发展阶段。

具体表现为，在国办函[2004]39号文出台前后，各省和直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领导负责， 并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部(如抗震救灾指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部； 突发社会安全事件应急指挥部； 交通事故应急指挥部；重大、特大环境污染事件应急指挥部等)，这些指挥部门则直接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建立的应急管理的行政架构来看， 已基本完成了应急管理体制。 二、我国城市灾害应急管理存在的问题

虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存在着以下方面的问题：

(一)城市应急管理模式不完善

突发公共事件应急管理模式已基本构建， 即应急管理领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府管理体制所限，普遍形成了条块分

割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统一、协调及有效的应急管理体制

和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。

目前， 国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制； 其三， 已开展了标准化管理和信息化管理。

北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会，下设1 3-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。

委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组，整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部，建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强化其作用、规范其名称，完善应急体制。 各区县建立相应的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突发公共事件应对工作。

为构建北京市应急管理信息化平台，北京市充分利用多年来信息化建设和科研的成果，建成了功能齐全、系统完善、便于指挥的技术支撑系统，并实现了信息共享：依托北京市电子政务专网，与各应急专项指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；接入了公安信息网和因特网；初步整合了气象、公安和遥感影像等信息资源等等。北京市政府面将这些已有的数字集群无线通讯系统、城市图像监控网络、有线电子政务专网和业务管理信息系统等相关资源进行整合，盘活了大量过去已经建成的信息化基础资源，迅速建设起具备六大功能的市级应急指挥平台。 必须看到北京在应急体系建设方面还存在的问题。如自然灾害应急管理体系尚未完全建立；各灾害管理部门问协调和配合的应急措施尚不完善；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高；预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区；灾情收集上报工作薄弱，各部门问的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。北京市城市应急管理体系模式的建立和存在的问题，其实也必将是其他各省市今后面临的问题。

(二)城市应急管理机制不健全

机制的建立， 一靠体制， 二靠制度。

有了完备的机制， 才可保证城市应急管理的有效运转。在我国业已完成的应急管理体系情况看， 已具备了一定的应急管理能力和运行机制，如责任机制、决策机制等，但大部分的机制尚未建立，要达到应急管理的真正目标管理水平，尚有很大的距离，任重而道远。

(三)城市应急管理理念不科学

所谓科学管理，一般遵循四大原则， 即管理行为科学原则；科学选择员工原则；协同合作原则； 责任划分原则。

城市应急管理是一个庞大而复杂的管理系统，是考验政府管理水平的风向标。须借助科学管理手段、理念和管理技术、管理队伍、协同合作管理且责权清晰等才能使此庞大的管理系统正常、有效的运转。对现行行政体制下的城市应急管理体系，需采用科学的管理制度、运行机制、责任体系划分、协同管理信息技术平台等进行全方位构建， 以期采用科学的管理理念和手段来保证此复杂管理体系的高效、协同运转。

(四)城市应急管理系统不完备

科学的应急管理理念是应急管理实现科学化的基础， 要真正实现城市应急管理的科学化，需要有完备的城市应急管理信息系统作为科学化的关键平台。我国目前城市应急管理系统的建立只是刚刚开始起步。

城市应急管理系统业务功能的实现主要依赖城市应急管理信息系统(em i s)。em i s包括信息资源共享系统、应急业务处理系统、应急管理决策系统、数据库系统、安全管理系统、gi s管理系统、灾害评估系统、预警预报系统、监控系统、应急预案管理系统、信息系统等。该系统是多种系统的集成。显然是一个庞大而复杂的系统，对其建立并逐步完善需要一个过程。 从系统功能上，em i s可以划分为五层面：核心层：主要指政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层：应急指挥需要许多应急资源，应急资源分为服务(应急)资源和信息资源。通讯层：通讯层联结指挥中心、应急处置分中心及与现场指挥等。协助力量层：包括相关应急机构力量， 如气象局、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层：进行突

发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。

要建立完备的e m i s信息系统，需要我国各级政府和社会力量通力合作。

在em i s信息系统的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全国前列。

(五)应急预案的可操作性待检验

目前，我国各省市都制定的应急总体预案和部分专项预案。在这些预案中也较详细地对灾害发生时的责任体系、应急方案、灾害恢复及灾害评估等方面有了较明确的规定，但有些应急预案最大的缺陷就是没有通过演习或灾害实际灾害发生时的检验，缺乏可操作性， 如遇突发事件难以有效应对。基本上是一项停留在制度层面上的预案。另外， 应急预案还缺乏必要的灵活性和动态性。

(六)城市灾害应急指挥通信系统不适应

城市灾害应急本身就决定了需要以最快捷的速度来应对在城市中发生的任何灾害，这势必要求城市灾害应急分指挥通信系统应该是目前各种先进通讯技术手段的聚集系统，包括有线通讯／无线通讯、影像／视频、固定／移动、实时／动态等多种类、多渠道的高科技通讯系统的整合体。

同时，应确保应急指挥灾害应急管理总系统和各分系统之间、总指挥部与各分指挥部之间、各分指挥部之间、城市应急接处警平台和各应急指挥中心之间以及现场信息应急通信畅通，否则，应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。

(七)城市灾害应急装备与技术手段落后

我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题， 即时在我国已经非常完善的公安消防系统，在相当一部分城市存在应急装备和器材数量不足、技术手段落后的现象，就更不用说装备针对性强、特殊专用的先进救援设施。这些现象的存在一方面跟政府资金困难有关，但更重要的跟政府对城市应急救援的认识和重视程度有关。

(八)城市灾害应急管理缺乏整体合力

该问题是我国应急管理体系存在诸多问题的一个客观反映。条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。近年来我国灾害应急管理机构的构建是重塑该管理体系的重要契机，是全面提升我国城市灾害应急管理整体合力的机遇。

三、我国城市灾害应急管理体系的重构

所谓重构(reconstructiol1)，就是根据系统的目标，对已有的制度、体制和模式等进行重新构建，使其更具科学性和合理性。

(一)我国城市灾害应急管理体系重构的必要性

如上所述， 日益频繁的各种灾害事件对城市灾害管理提出的挑战和需求，客观上要求城市灾害应急管理要能应对这种已逐步成为城市常态化管理的各种应急事件。另外，我国城市灾害应急管理存在诸多的问题， 与我国目前城市灾害应急管理模式、管理机制、责任体系、法律法规、应急预案、应急管理信息系统等的不完备性有密切的关系。同时，城市灾害的发生，往往对居民的生命及财产安全带来巨大的损失，如汶川大地震等，为了真正落实政府执政为民的宗旨，最大程度的减少灾害给人民带来的灾难，我国城市灾害应急管理重构的必要性是显然的。

(二)城市灾害应急管理体系的重构

主要指管理模式、管理制度及管理机制等方面的重构。

就管理模式而言，鉴于城市灾害应急管理在城市管理中的地位， 目前已构建的管理模式具有一定的共性，具体呈现为：

第一， 已构建了城市应急管理的层次和网络管理结构， 明确了各自的职能权限，设置了专门的应急管理机构，一般由主管最高行政领导担任负责人，能做到统一领导、统一协调和统一调度等。第二，已初步构建了城市的应急联动机制，具备了统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动的能力。第三，各省市已基本完成了应急总体预案和专项应急预案。第四，条件具备的省市已经搭建了应急管理信息系统框架和部分功能。

应该说以上管理模式是我国政府初步重构了城市应急管理的框架模式，各省市需结合本地区的情况进行更具针对性构建，包括应急管理制度和管理机制的构建。

管理制度和管理机制的重构是对管理模式重构的两个主要方面。

具体地讲，城市应急管理机制包括责任机制、决策机制、灾害预警机制、灾害评估机制、联动机制、协调机制、信息沟通机制、资源(含信息、物资等资源)共享机制、财政机制、法律机制、培训和演练机制、全员参与机制等管理机制。

要建立完善的城市应急管理体系，需在完善上述机制方面进行大量的工作。

(三)城市灾害应急管理责任制的重构

在我国现行行政管理体制下，执行力不足是政府机构常见的管理问题之一， 其主要原因则与责任界定不清、相互推诿有直接关系，故制订并界定完善的城市应急管理责任体系是提高其管理效率和执行力的关键环节之一。

(四)城市灾害信息管理系统的重构

城市灾害信息管理系统的重构，主要指两个方面的重构：一是应急管理信息网络的重构；二是指应急管理信息系统功能应用软件的重构。

关于应急管理信息网络的重构，首先，我国主要大中城市目前已建立了电子政务专网，这为城市灾害信息管理系统的重构提供了必要的基础；其次，各省市已基本建立了专项灾害信息管理系统，包括地震、防汛、交通、公共卫生、消防等，这为各单项灾害信息管理系统的整合为综合性的城市灾害信息管理系统提供了关键的基础。也就是说，要充分利用网络下的分布式技术重构原有不同城市灾害应急管理系统的服务模式(包括指挥模式、信息共享模式、决策模式等)，同时城市应急联动系统也将重构为以网络和空间信息技术的集成应用为支撑的分布式紧急响应救援系统。

关于应急管理信息系统功能应用软件的重构，其目的把应用多智能体系统(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技术，对业已建立的各专项灾害管理部门孤立的、有限的资源和信息管理支持系统经重构后能够集成为一个统一的整体， 把刚性、单一的管理变成柔性、综合的管理，使系统经重构后能充分有效地利用各应急救援部门的信息、资源，从而实现应急管理的适应性和有效性，真正实现“统一报警、统一指挥、快速反应、联合行动”的应急管理。

上述两方面的重构，其实是其他所有重构的载体和平台，是实现现代化城市应急管理的出发点和归宿，其重要性是不言而喻的。因此，建议我国各省市有关部门将城市灾害信息管理系统的构建作为城市应急管理的重点工作进行开展。